十八大以來黨內監督的法治化建設

十八大以來黨內監督的法治化建設

褚爾康

（山西大學 馬克思主義研究所， 山西 太原 030002）

摘 要：黨的十八大以來，在習近平總書記的系列重要講話中，對運用法治思維和法治方法推進黨內監督工作，加快黨內法規制度體系建設，不斷提升黨內法規質量和水平等內容進行了系統論述。其在理論基礎層面，體現了繼承性和創新性的辯證統一；在制度規范層面，體現了系統性和協調性的辯證統一；在制度執行層面，體現了權威性和嚴格性的辯證統一。這對新時期充分發揮法治在黨內監督制度建設中的“重要引領和規范作用”，推進國家治理體系和治理能力現代化建設，以依法治黨推動社會主義法治國家建設具有非常重要的理論和現實意義。

關鍵詞：黨內監督；法治化；法治思維；法治方式

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）04-0014-06

黨的十八大報告指出，新形勢下黨面臨著四大考驗和四大危險， “落實黨要管黨、從嚴治黨的任務比以往任何時候都更為繁重、更為緊迫”[1]39。以習近平同志為總書記的黨中央認真貫徹落實十八大提出的關于黨的建設的一系列重要部署，“以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程”[2]，提出了黨的建設一系列新的思想觀點。在習近平總書記關于黨的建設系列重要講話中，特別強調要進一步將加強對權力運行的制約和監督機制建設，“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”[3]，保障人民賦予權力始終為人民謀取利益。作為新時期黨內監督建設的重點，習近平同志提出的要實現“把權力關進制度籠子”[1]130的重要觀點，為新的歷史條件下推進黨內監督的“法治化”建設指明了前進方向。

一、理論基礎層面體現了繼承性和創新性的辯證統一

理論是行動的先導。馬克思主義黨的建設基本理論認為，黨內監督是無產階級政黨依據黨章和其他黨內法規，通過監察、督促、評價、處理等方式，保障黨的組織行使職權，黨的干部履行職責、正確行使權力，黨員履行義務、行使權利，是黨的自我約束與自我完善一種活動。習近平黨內監督法治化思想不僅是對馬克思主義黨內監督思想的繼承完善，更是在新的歷史條件的創新發展。

（一）繼承和發展了馬克思主義從嚴治黨思想

所謂從嚴治黨，是指“無產階級政黨嚴格按照工人階級政黨的標準和要求加強自身建設；嚴格用黨的紀律規范黨組織的活動和黨員的言行；從而保證黨的先進性和純潔性，維護黨的團結和統一，提高黨的凝聚力和戰斗力”[4]的過程。馬克思、恩格斯在創立無產階級政黨的建黨基本原則時，始終強調黨內監督對保證組織純潔性和戰斗力的重要作用。在創建并領導共產主義者同盟和第一國際過程中，馬克思明確指出，如果“沒有任何黨的紀律，沒有任何力量在一點的集中，沒有任何斗爭的武器”[5]，對于無產階級政黨而言，“必須絕對保持黨的紀律，否則將一事無成”[6]。1871年，法國巴黎工人武裝起義建立了巴黎公社，作為人類歷史上第一個無產階級政權，馬克思、恩格斯對巴黎公社的歷史意義作了高度評價，認為巴黎公社創造性提出的自上而下的黨內監督與自下而上的民主監督的有機結合，使得“所謂國家事務的神秘性和特殊性這一整套騙局被公社一掃而盡”[7]。列寧繼承和發展了馬克思主義黨的建設基本思想，并在革命和建設實踐中，對黨內監督和從嚴治黨等一系列問題進行了實踐探索。列寧認為，無產階級政黨如果“沒有鐵一般的紀律和在斗爭中鍛煉出來的黨，沒有為本階級全體忠實的人所信賴的黨”[8]，那么黨的凝聚和戰斗力將無法實現。因此，嚴格執行黨的鐵的紀律，是保證黨在政治上、思想上和行動上的高度一致的關鍵，這就需要“現在就應該建立起國家監督”[9]，通過建立有效機制“使所有的人暫時都變成‘官僚”[10]。中國共產黨人在革命建設實踐中，創造性地把馬克思主義黨的建設基本理論與中國實際相結合，把堅持從嚴治黨的指導思想與黨的思想、組織、作風、制度、黨風廉政等“五大建設”緊密結合起來，真正做到了思想統一、組織嚴密、嚴肅黨紀、制度嚴格、嚴懲腐敗與不正之風，從而不斷提高了黨的執政能力和純潔性。但是，還應當清醒看到，當前黨的建設與黨所承擔的歷史任務相比，與不斷提高黨的領導水平和執政能力、提高拒腐防變和抵御風險能力相比，黨的領導水平和執政水平、黨組織建設狀況和黨員干部素質、能力、作風都還有不小差距。其中一個重要原因在于治黨還不嚴，而“加強黨的建設必須克服這種軟弱病”[11]。習近平同志重要講話指出：“黨要管黨，才能管好黨；從嚴治黨，才能治好黨”。全面從嚴治黨重要思想的提出，進一步明確了黨在長期執政條件下，要積極應對國內外各種風險和考驗，對進一步加強黨內監督建設法治化提出了新的更高要求。

（二）社會治理體系現代化重要組成部分

馬克思主義認為，法作為一個重要的治理手段，萌芽于人類文明蒙昧初期的自發治理形態中，隨著國家的出現而日漸完善，并最終在實現共產主義社會時被高級形式的聯合體治理形式所代替，從而“變為維護真正社會利益的簡單的管理職能”。上述發展路徑，體現了馬克思主義歷史唯物主義事物發展螺旋式上升基本原理。對于社會主義革命取得勝利后，社會主義制度下社會治理體系建設問題，列寧認為在無產階級取得政權、社會主義革命的勝利，意味著國家將成為“人民自己的作品。國家制度在這里表現出它的本來面目，即人的自由產物”[7]。在這種社會制度中，國家和法律都將成為“人民自己的作品……即人的自由產物”[7]，從而真正實現了人民自治和法治的辯證統一。因此，列寧認為應當充分發揮“由群眾自己從下面來全面管理國家的制度，讓群眾有效地參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極的作用”[8]，這樣才能有效防止黨的領袖與人民群眾的分離，從而為之后的各個社會主義國家探索建立黨內監督的具體實現途徑提供了理論指導。毛澤東同志認為，馬克思主義社會治理思想的核心是群眾觀點。因此，實現國家管理、社會治理與群眾路線的結合，就必須在各項工作中徹底地貫徹執行群眾工作路線，堅持從群眾中來、到群眾中去的工作作風，在各項工作中始終要依靠群眾，傾聽群眾意見，特別是要虛心接受群眾監督。鄧小平同志則進一步指出，社會治理體系的制度化建設，首先就是要把社會各方面的關系納入法律調整的軌道，不允許任何人享有法外特權，從而“使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威”[12]，從而在制度機制上保障人民群眾監督主體地位和作用的發揮。

黨的十八大和十八屆四中全會進一步指出，“法治是治國理政的基本方式”[13]。推進國家治理體系和治理能力現代化，其實現途徑就是要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”[14]。依法治國，必然要求依法治黨，在實現黨的治國理政的法治化建設同時，推動自身建設的法治化進程。只有通過依法治黨帶動和推動依法治國，實現兩者之間的相互促進和互為保障，才能最終實現國家治理體系和治理能力的現代化。

二、制度規范層面體現了系統性和協調性的辯證統一

黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是黨的建設各方面的重要保障。黨內監督的法治化建設目標，就是要通過逐步建立內容完備、結構合理、功能健全、科學管用的黨內制度規范體系，實現黨內監督的有章可循、有規可依，推進黨的建設科學化、制度化、規范化。

（一）著力解決了黨內法規建設存在的“碎片化”問題

黨內法規，是黨的中央各部門和各省一級黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內各類規章制度。這些制度所組成的規范體系，不僅是調整各級黨組織和全體黨員行動的指南和準則，更是推動黨的建設和落實管黨治黨原則的重要依據，對提升黨的執政能力具有重要的保障作用。新中國成立以來，特別是改革開放以來，中央制定了大量的黨內法規。但是由于黨內法規制定經驗的不足，在制度制定時沒有及時進行整體規劃和頂層設計，導致黨內法規碎片化現象的產生。突出表現在：重點領域缺少必要的基礎主干性的法規；部分黨內法規制定比較原則，重點監督制度缺少配套性法規支撐等。部分法規存在著相互重復，甚至相互沖突的情形，產生了不適應、不協調、不銜接、不一致的“四不”現象。由于法規制定質量不高，導致一些黨內法規制度公信力、約束力被嚴重弱化，甚至淪為形同虛設的稻草人。為深入貫徹黨要管黨、從嚴治黨，進一步加強黨內法規體系化建設，構建一套符合時代要求、科學合理、內容完備，實施有力、監督到位，內部統一、外部協調的黨內法規制度體系，中共中央發布了《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備密規定》。這兩部具有“立法法”性質的黨內法規，充分體現了運用法治思維和法治方式，全面提高黨的建設科學化水平的指導原則，從而為確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心提供了堅實制度保障。同年11月，中央發布了《黨內法規制定工作五年規劃綱要》，規劃要求力爭經過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架，使黨內生活更加規范化、程序化和系統化。

（二）著力構建系統完備的黨內法規規范體系

《中國共產黨黨內法規制定條例》明確規定了黨內法規效力等級，提出黨章在黨內法規中具有最高效力，其他任何黨內法規都不得同黨章相抵觸。在明確以黨章為核心的黨內法規建設，特別提出了妥善處理黨章與其他黨內法規、基本法規與實施細則、綜合性法規與單項法規、實體性法規與程序性法規、中央法規制度與地方或部門法規制度之間的關系的立法原則，從而確保黨內各項法規制度協調配合、相互銜接的體系構建。

進一步明確黨章在黨內法規最高效力地位。“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩”[15]。在中國共產黨建黨90多年的歷史中，我們的黨始終重視黨內法規建設，逐步建立起以《黨章》為核心的黨內法規體系，實現了黨內監督有章可循、有規可依，為黨的革命和社會主義建設、改革開放提供了有力的制度保障。在黨內法規體系中，中國共產黨章程是黨內法規的根本大法，是立黨、管黨、治黨的總章程，構成黨治國理政的政治基礎。黨章是黨的總章程，是由黨的全國代表大會這一黨內最高領導機關討論通過并頒布施行，在黨內法規體系中具有最高的效力。這不僅體現在，黨章是對黨的性質和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張的集中規定。同時，規定了黨的一系列重要制度和體制機制，是全黨必須共同遵守的根本行為規范。因此，黨章在黨內法規體系中居于母法的地位，具有最高的規范效力，是其他黨內法規的制定依據。黨內其他法規都必須以黨章為基礎來制定，是黨章一系列重要制度規范的具體化和延伸，是把黨章的各項規定和要求真正落到實處。

進一步明確了黨內法規制定的重點和體系。黨內法規的制度體系基本涵蓋了黨的建設各個領域。制度設置是否合理、是否切合可行、是否能夠促進黨的建設，都需要由實踐來檢驗。只有那些切合黨的建設實際、符合廣大黨員和人民群眾根本利益的制度，才能在貫徹在實踐中具有持久的生命力。在黨內法規制定過程中，黨認真總結革命建設改革的成功經驗，及時把黨的實踐創新、理論創新、制度創新的重要成果體現出來。通過規范黨的組織原則和各級組織職責、黨員的權利與義務，來調整黨內關系。《規劃綱要》的內容涵蓋黨的建設的各個方面，共六大方面的三十七項，以保障黨員權利、發展黨內民主、改革用人制度、加強基層組織、推進作風轉變、規范權力行使、嚴明黨的紀律、強化黨內監督為重點，抓緊制定實踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內法規，努力為解決干部群眾普遍關注的熱點難點問題提供制度安排。同時，結合新形勢下時代發展和黨建發展需要，按照今后黨內法規制度建設的方向、重點和著力點，對黨內法規制進行全面查漏補缺，積極回應新形勢下網絡舉報、網絡反腐、輿論監督等黨內監督新趨勢，從而把黨內法規制度的籠子扎得更牢更實。

進一步明確了黨內監督法規與法律體系的有效銜接。2010年，時任全國人大委員會委員長的吳邦國同志向世界鄭重宣布中國特色社會主義法律體系已經形成，并不斷發展完善。與之相對應，黨內法規制度建設在改革開放三十年間也取得了長足進展。但是由于受到一些主客觀原因的限制，兩者之間存在著一些銜接和協調不夠的問題，直接影響到法律和法規的執行。因此，黨的十八屆四中全會指出，要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”[16]。這就要求在必須堅持依法治國基本方略，嚴格遵守中國特色社會主義法律體系的內在統一，同時要與社會主義法治建設實現聯動格局。善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，努力使之與國家法律法規相銜接、相協調，并通過立法程序，逐漸將經得起實踐檢驗的黨內規范轉化為法律法規，增強法規執行的強制性和約束性。而對于法律既沒有規定也不適合規定的黨內監督事項，應當努力實現黨紀全面覆蓋。同時，要明確黨紀嚴于國法的重要原則，黨內法規對黨員的要求比國法對公民的要求標準更高，黨員要在自覺遵守社會主義法律的基礎上，嚴格履行黨員義務，遵守黨的紀律。

三、制度執行層面體現了權威性和嚴格性的辯證統一

實踐是法治的基礎。黨內監督法規不僅直接約束黨的組織、黨員行為、黨的建設、黨的運行、黨的領導、黨的紀律等行為，是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則，是維護黨的團結統一、完成黨的任務的保證。任何制度的效用取決于制度執行力，只有切實提高制度執行力才能增強實效、彰顯價值和樹立權威。如果制度得不到嚴格的執行，那么再好制度也將是形同虛設。

（一）提高制度執行力是確保黨內監督權威性的關鍵

黨的十八屆四中全會《決議》指出，“法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施”[16]。而“堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行，有禁不止的各種行為”[17]。因此，黨內監督制度運行的關鍵環節就是要認真組織貫徹執行，如果在制定之后束之高閣，寫在紙上、貼在墻上、說在嘴上，任何好的制度規范都將變得毫無意義。而許多黨內監督的制度規范之所以沒有發揮應有的效力，根本原因是執行不力。以制度執行力為抓手來推進黨的制度建設，通過制度的執行檢驗制度有效性，進一步形成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系，提高制度效用、增強制度實效，確保黨的各項制度功能得以正確有效地貫徹執行。而黨要管黨、從嚴治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴明紀律。特別是要高度重視黨的紀律在制度執行中的重要約束作用，黨的各級組織必須嚴格執行和維護黨的紀律，共產黨員必須自覺接受黨的紀律的約束。對于任何違紀行為，要嚴格依據黨內法規嚴肅處理。黨的十八大以來，為了進一步嚴肅黨的紀律、強化黨內監督、改進黨的作風，中央將建立和完善黨內巡視制度作為加強黨執行力建設的重要舉措。通過進一步提高巡視監督工作規范化、制度化水平，將黨內監督制度建設與黨內的民主生活會制度、述職述廉制度、民主測評制度和報告工作等制度規定相結合，實現了黨內監督與黨的組織建設、作風建設制度形成自上而下、自下而上的有機整體。同時，在黨內巡視工作開展過程中，巡視人員能夠實現與基層普通黨員、群眾直接溝通和接觸，從而進一步拓寬了黨員和群眾參與的渠道和范圍，把廣大黨員、群眾最關心、最在意的意見集中和綜合起來，及時反饋給地方（部門、單位）黨委、政府，匯報給上級黨委，并有針對性地提出整改意見和建議，督促各地（部門、單位）認真加以解決，極大地密切了黨同人民群眾的關系，從而實現了黨內監督和社會監督、黨員監督和群眾監督的有效整體。

（二）運用法治思維和法治方式嚴格執行黨內監督規范

十八大報告指出：“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”十八屆三中全會《決定》和《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》進一步提出，要堅持以法治思維和法治方式加強黨內監督，提高依紀依法懲治腐敗的能力。法治思維是主體運用法律規范、原則、精神對所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、思考的過程；法治方式則是主體在法治思維的指導下通過制定、執行法律處理各種問題的方式和方法。在兩者關系上，法治思維突出法治的理念、原則和邏輯，在指導思想層面提出明確要求；法治方式強調各種措施、方式、方法，突出法治實踐和行為準則，在操作執行層面提出明確要求。

認真履行“兩個責任”，深入開展黨風廉政建設。黨的建設歷史經驗表明，黨風廉政建設責任在增強各級黨委領導班子和領導干部的廉政意識和責任意識，促進各級黨委抓好反腐倡廉工作，推進黨風廉政建設和反腐敗工作深入開展方面發揮了重要作用。十八屆三中全會《決定》明確提出“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任”[3]。兩個責任理論是黨章賦予的重要職責，“是深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的‘牛鼻子”[18]，進一步豐富了中國特色反腐倡廉理論體系，完善了黨風廉政建設和反腐敗工作格局，是新形勢下黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重大理論創新成果。嚴格落實黨風廉政建設的兩個責任，要求各級黨委必須嚴格依據黨內法規要求，切實養成在法治軌道上用權、在紀律約束下工作的習慣。嚴格承擔全面領導黨風廉政建設和反腐敗工作的主體責任，班子主要負責人要認真履行好第一責任人的職責。各級紀委作為黨內監督的專門機關，必須善于運用法治方式推進紀委監督責任的履行，提高紀委對黨風廉政建設責任制履行情況進行監督的主動性和積極性，“從而進一步實現以紀委為主導的黨內反腐與以司法為核心的法治反腐的有機結合”[19]。

堅持法治思維方式，建設法治化反腐新常態。習近平同志講話指出，“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行。”[1]121針對當前腐敗現象易發多發的重點對象、重點領域和關鍵環節，加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭，進一步實現黨內監督建設制度化、規范化、常態化。要善于運用法治方法抓作風建設，注重制定新的制度、完善已有的制度、廢止不適用的制度，切實構建起科學完備的制度體系。同時，建立協調順暢的案件查處機制，如果發現黨員違紀問題，紀檢監察機關要查清其違紀事實，及時作出黨紀處分。如涉嫌違法犯罪，則必須移送司法機關依法處理。并且在具體案件查辦過程中，轉變辦案方式，嚴格辦案程序，在審查各環節要加強調查取證，形成各種證據相互印證、完整穩定的證據鏈，切實做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、量紀恰當、手續完備。確保案件辦理的事實、證據要經得起法律的檢驗，把每一個案件都辦成鐵案。

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責任編校 王學青

Study on the Legalization of Inner-Party Supervision Since the Eighteenth National Congress of CPC

CHU Erkang （Research Institute of Marxism of Shanxi University， Taiyuan 030002， Shanxi， China）

Abstract： The series of important speeches by Secretary General Xi Jinping on the construction of inner-party supervision， for the use of legal thinking and legal methods to promote inner-Party supervision， to accelerate the construction of the system of laws and regulations， and to constantly improve the quality and level of inner-Party disciplines and regulations have been studied systematically. Construction of legalization of inner-Party supervision is a demonstration of dialectical concordance of inheritance and creation on the theoretical basis， systematization and harmony on the criteria basis， and authority and strictness in carrying out disciplines， which will be of great significance in an era for the Party to bring into full play its function of “important guidance and normative role” in inner-Party supervision， in promoting modernization of national governance systems and governance capacity. It will be theoretically and practically significant to promote the construction of socialist country under the rule of law with the Party administered by law.

Key words： inner Party supervision； rule of law； legal thinking； ways of legal rule