責任清單與廉政清單：在廉政制度建構中的作用與關系

唐萬松

摘 要：權力清單制度的實施，明晰了政府及其工作人員所掌握的權力及權力的運行流程，而責任清單制度的設置則進一步明確了政府權力來源的合法性、責任界限、責任認定等，有利于廉潔政府的建設。只有給權力賦予相應的責任，廉潔的政治環境才能得以構建。廉政清單是公民權利的有力保障，應包含以下內容：良好的政治局面、廉潔高效的政治制度、體現公共利益的政策以及廉政理念和廉潔文化氛圍。在廉政清單營造的清明的政治環境下，有助于責任的落實，而責任清單的完善也有助于廉政清單內容的豐富，二者相輔相成，相互完善，共同發展。

關鍵詞：責任清單；廉政清單；制度建設

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）04-0048-06

“在現代政治實踐中，所謂責任政府并不是一種意志表示，而是一種政治原則以及建立在這種政治原則基礎上的政府責任制度”[1]。政府是由職責不同的國家工作人員所組成的一個龐大的機構，所以，政府責任說到底是由每個工作人員的個人責任所組成。而責任是相對于權力的存在而言的，職位賦予在崗人員擁有支配某些資源的權力，同時也附帶了支配資源后所要承擔的后果——即權力行使后的責任，所謂“有權必有責，權責相對”。黨的十八屆三中全會審議通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”[2]，各地各級黨委、政府都相應地推出了本部門的“權力清單”，使權力公開透明運行。哪些地方權力過于集中，哪些環節存在權力濫用和尋租空間，老百姓都能看得清清楚楚；哪些是不作為、亂作為，權力是否越位、是否被濫用，群眾也可以“按圖索驥”。[3]此舉不僅可以有效克服權力行使中的隨意性、主觀性和隱蔽性，讓權力擁有者沒有暗箱操作的機會，也是保護干部的一種有效手段。[4]

當然，僅僅曬出權力清單還不夠，因為表面的權力清單無法體現出深層的權力運行過程及運行結果。因此，筆者認為在權力清單制度建立后，還需針對清單上的每項權力運行過程及結果確定權力背后相應的責任，并明確責任歸屬及責任的具體承擔者，建立與權力清單相統一的“責任清單”。同時，根據權力運行的出軌情況制定具體、可操作的嚴格的懲罰措施，對權力主體在運用權力時起到規范警示作用。只有將權力、責任及義務有機結合起來，才能真正體現權力清單公開的價值，做到還權于民、還權于社會，確保權為民所用、情為民所系、利為民所謀，權力運行的公開透明才會有著力點。

一、責任清單：作用與意義

對于“責任”，《新華大字典》的解釋是：責任，指應該做的事。[5]《漢語大詞典》的解釋是：一是使人擔當起某種職務和職責。《新唐書·王珪薛收等傳贊》：“觀太宗之責任也，謀斯從，言斯聽，才斯奮，洞然不疑。”二是份內應做的事。宋司馬光《諫西征疏》：“所愧者圣恩深厚，責任至重。”三是做不好份內應做的事，因而應該承擔的過失。如：追究責任。[6]《心理學大詞典》認為，責任心是個性心理的重要品質，指一個人對其所屬群體的共同活動、行為規范以及他所承擔的任務的自覺態度，包括責任認識、責任感、負責行為等三種成份。[7]也有人將“責任心”界定為：一種自覺地把份內的事做好的重要人格特質，即個體對自我應負責任的自覺意識與積極履行的行為傾向。[8]綜合以上可知，“責任”或“責任心”有以下兩個方面的含義：一是份內應做的事；二是因為某種原因而未做好份內應做的事，因而需要承擔的責任。因此，我們可將“責任清單”作如下界定：是指身處某一職位的個人或團體，擁有這一職位所賦予的可以開展某一項或幾項活動的權力，而每一項權力背后都有相應的責任來界定其開展活動的程度及范圍，即是否做好了其“份內”的事以及如果沒有做好這一基于權力而賦予其開展的某項活動而應承擔的相應過失。隨著各層級部門權力清單的相繼亮相，使老百姓知道了權力這只“老虎”的活動范圍以及不同層級、不同崗位的不同“老虎”的活動區域。換句話說，也就是通過權力清單制度把權力老虎關進了籠子里，老虎的一舉一動都處在老百姓的監督之下。

同時，推行“權力清單”是責任所系。威爾遜曾在《國會制政體》一書中說道：“任何事情，不論是政府的事情還是僅僅是做買賣，都必須有一個人當家作主，權力和對行使權力嚴格負責，是構成好政府的要素。”[9]法治政府行政應“授之有據、行之有規、錯之有責”，公布各級政府工作部門及工作人員的權力，在一定意義上也是對各權力主體責任的公布。一方面，民眾就可以根據權力清單知道政府的權力運行軌跡、辦事流程；另一方面，實際上也增強了政府的責任意識，權力行使處于民眾監督之下，促使權力主體更加慎重地看待和行使手中的權力，以最大程度地降低權力濫用的幾率。

當然，權力清單要想真正發揮作用，責任清單還得及時跟上。既要強調權力與責任的對等性，也要有針對權力運行的問責機制。[10]大量事實表明，在權力運行中沒有相應的追責機制，就會出現職能惰性或者胡亂作為，導致貪腐現象頻發，不僅影響了政府形象的權威性，同時也降低了民眾對政府的可信度。為此，與權力清單相伴而生的責任清單能在更大程度上保證政府部門陽光行政，確保權力主體一旦不作為、亂作為，就必須為其越軌行為付出相應的代價。王岐山指出，“中央和國家機關黨委（黨組）書記是黨風廉政建設第一責任人。推進黨風廉政建設的關鍵在落實責任，根本在敢于擔當，要聯系實際拿出具體措施，形成實實在在的工作支撐”[11]。不管是在進行黨風廉政建設還是在日常的職責履行過程中，責任的具體落實都具有十分重要的作用。

責任清單制度的設置有助于明確政府權力來源的合法性。只強調權力而忽視責任，是不可能達到權力清單制度設計初衷的。從“權力—責任”相吻合的公共行政邏輯出發，責任清單的設置有助于反觀權力清單中相關權力本身存在的合法性，可以從源頭上對權力本身進行監督。顯然這是一種更深層次、更為本質的權力監督，在我國法制社會建設還有待健全的背景下，具有重大的現實意義。因為政府權力在運行過程中，不僅有可能存在權力實施主體道德、品質低下的問題，同時權力實施主體所實施的權力本身是否具有合法性也是一個問題。其次，盡管一些行政機關列出了自己的權力清單，但其中的很多權力是通過本部門的自我立法、自己建立一些規章制度來進行自我賦權，從而擴大自己牟利的權力，卻不存在相應的責任。

責任清單制度的確立有助于明確責任界限。按照權力的行使必然伴隨著責任的承擔這一邏輯，在目前我們所強調的治理背景及參與式管理的背景下，權力的分散及多元化的實施必然也會帶來責任的多元，使得原來政府由單一的權力主體被分散到多元的主體中。同時，多元的權力主體必然會產生多元的責任主體，而在多元責任主體的前提下，很難對責任主體邊界進行勘定，進而要對這些多元的責任主體進行責任認定并不是一件簡單的事情。責任界限的模糊帶來的責任應承擔量與實際承擔量的認定以及對失責行為進行追責等問題，在實踐操作中仍有很大的困難。我們可以根據一份完整的權力清單基礎上設置的責任清單來劃定責任邊界，明確權力背后的責任。

責任清單制度的確立有助于責任的認定。權力主體的多元使得責任承擔的分散，分散的責任在各個主體之間容易產生“踢皮球”現象，使責任的承擔難以落實到具體的個人。而問責的前提和必要條件首先就是對問責對象的清晰界定。然而，多元的責任主體及模糊的責任邊界都為認定責任對象帶來許多障礙，并進而帶來問責力度的減弱，也就相當于降低了逃避責任的風險和成本，實際上是縱容了不負責任的行為。[12]責任清單的設置，一方面明確了每項權力背后所包含的責任，使權力的實施主體認識到要實施這項權力以及怎樣實施所包含的風險與成本——即實施后要承擔怎樣的責任和后果；另一方面，有了與權力清單相配套的明確的責任清單，可以根據每一項權力實施的結果來進行責任的認定——即對一些行為過失進行追責，這也是對權力進行監督的一個有力措施。

總之，有權就必有責，權力與責任是對等的。一個人只有明確并接受權力背后的責任為前提，才能確保權力得到正確行使。現代社會是法治社會，其本質是“權利社會”，而不是“權力社會”[13]，權力清單制度的最終目的是維護并保障公民的合法權利，沒有責任清單來對權力運行進行制約，與權力清單制定之初所期望的可能會不一樣，在實踐中的權力運行因為諸多因素導致越軌，公民的合法權益就不能得到有效保障。所以，為確保權力清單發揮正當的功能作用，與其相配套的責任清單的梳理和制定刻不容緩。

二、廉政清單：公民權利的有力保障

“廉政”是一種狀態，一種政治行為的代名詞，體現的是政府工作人員在履行職責的過程中辦事公正廉潔，不以權謀私。《現代漢語詞典》對“廉政”的解釋是“使政治廉潔”。同時又將“廉潔”解釋為“不損公肥私；不貪污”[14]。

隨著社會的進步與政府勤廉、服務意識的增強，對于政府部門及其工作人員“廉政”要求的理性認識也在日益深化。“廉政”作為一個與政治相關的術語，其基本涵義可以從以下四個方面來體現：其一，在“政德”方面，各級政府官員應樹立起勤廉奉公的職業道德與不淫不貪的品質以為民之表率；其二，在“政制”上，設置廉潔高效的政治和法律制度；其三，在“政局”上，營造公正廉明的政治局面和政治氛圍；其四，在“政策”制定上，政治清明的政策措施能夠取信于民。簡單來說，所謂“廉政”，就是以為民服務的政德為基礎，輔之以公正廉明的政制，二者結合建立起良好的政局，并制定出符合人民大眾利益的政策。廉政清單就是政府及其工作人員擁有根植內心的廉政理念，體現出高尚的政德；是設置廉潔制度以保障“政制”的廉潔高效；是政府及其工作人員廉潔從政，營造良好的政治局面；也是出臺最大限度體現公民需要的政策，打造廉潔政府。

廉政清單所包含的內容之一就是樹立廉政理念、營造廉政文化，廉潔政府建設過程中不僅要有法治，而且還要有德治。孔子曰：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之。”①道德是人們在社會倫理生活中遵循的內在規范，是由一定社會經濟關系決定的，依靠社會輿論、傳統習慣和人們內心信念來維系的，表現為善惡對立的心理意識、原則規范和行為活動的總和。[15]“為政者”的道德，即為政之德，是指行政人員在行使行政權力的過程中應該遵循的，包括滿足公共行政管理職業道德，能夠調節行政人員在開展行政行為的過程中主體與客體之間關系的道德準則與行為規范。是否從社會公共利益的全局出發，是判斷政府及其工作人員是否具有為政之德的標準，要求行政人員在必要的時候必須以自我節制和自我犧牲為前提條件，調節政府行為與社會大眾公共利益之間的關系，倡導行政行為的“善”。透過根植于內心的廉政理念之下的行政行為所營造的廉政文化氛圍，對廉潔政府的打造具有重要意義。正如美國學者凱瑟琳·G·德納特在《公共服務中的倫理》中所說：“組織背景與行政官員個人的發展，都是任何一種為政之德研究所必需的完整的組成部分。”[16]

廉政清單所包含的內容之二是設置廉潔制度以保障政治制度的廉潔高效。著名哲學家孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都愛濫用權力，這是萬古不變的經驗，防止權力濫用的辦法，就是用權力約束權力，權力不受約束必然產生腐敗。”[17]而廉潔的政治制度可以說是一項約束權力的“權力”。根據“機會—意愿”視角下的反腐建設思路（見圖1）來看：

從高機會、高意愿的A區，通過政府不斷建立規范化的約束機制，減少腐敗行為的機會，降落到C區；在外在制度約束的不斷強化下，高成本和高風險逐漸成為公務員決策的主要因素，從而降低腐敗行為的意愿，最終達到低機會和低意愿的D區。從理論上講，A→D的行為過程也可以經過A→B→D，但這條路徑是不穩定的，也是難以實現的。因為在制度的約束沒有改變之前，要降低腐敗行為意愿幾乎是不可能的。雖然在實踐中，我們有通過宣傳教育的手段來達到降低腐敗行為的嘗試，但結果并不能達到預期的效果。

從以上分析不難看出廉潔高效的政治制度和法律制度在廉政清單設置中具有不可替代的作用，規章制度就是對行政行為的規范。加強行政機關制度建設，可以有效規范機關工作人員的權力行使過程；有利于提高機關工作人員依法行政的意識與能力。此外，制度建設是建立健全懲治和預防腐敗體系工作規劃的重要內容， “加強反腐倡廉法律法規制度建設，把權力關進制度的籠子里”就是最鮮明的體現。

廉政清單所包含的內容之三是良好的政治局面。良好政治局面的建立，有利于政府及其全體工作人員的廉潔從政。在我國歷史長河中，曾出現如“文景之治、貞觀之治以及開元盛世、康乾盛世”等大好局面。這些盛世局面就是當政者勵精圖治創下的良好政治局面，是我國古代社會政治穩定、經濟發展、社會和諧的表現。古代的盛世局面對當今構建和諧社會具有十分重要的借鑒意義。首先，隨著社會的不斷發展和歷史的進步，應該適時調整治國方略。其次，治國方略在一定時期內要保持其穩定性與連續性，避免因大政方針的頻繁變動引發政治上的動蕩。反腐敗是一個長期的任務，不可能一蹴而就，除了需要下大力氣，還需要堅持不懈，黨和政府要保持反腐政策的穩定性與連續性，并且能隨著新情況、新問題的出現制定出臺新的反腐敗政策。最后，在發展經濟的同時，政府與企業必須肩負起相應的社會責任。隨著公民社會的發展，人民對反腐要求越來越強烈，建立政府及其工作人員廉潔從政、政治清明的和諧社會是所有公民的共同愿望。

廉政清單所包含的內容之四是制定并實施最大限度體現公民權利的政策。江澤民在學習《鄧小平文選》第三卷報告會上的講話中說：“鄧小平同志尊重群眾、熱愛人民，總是時刻關注最廣大人民的利益和愿望，把‘人民擁護不擁護、‘人民贊成不贊成、‘人民高興不高興、‘人民答應不答應作為制定各項方針政策的出發點和歸宿”[18]。B·蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中也說到：“在這樣一個時代里，如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化。”[19]此外，公民社會理論、治理理論、社區治理模式、參與模式等都強調現代社會政策制定主體的多元化，其實質是要求在政策制定過程中要多層面、多角度、多方位地呈現公共利益，保障人民群眾的權利。這也是現代政府治理、社會治理、國家治理的基本原則與要求。

要打造廉潔政治，黨和政府必須建立廉潔政治制度，樹立廉潔理念、營造廉潔文化氛圍，倡導工作人員廉潔從政，從而建立廉潔政府。而廉政清單的設置，是政府主動向公眾展示自身的廉潔情況，主動接受公眾監督，從而有助于增強政府行政行為的合法性，提升政府的公信力。

三、責任清單與廉政清單的關系

責任是權力的共生物，有什么樣的權力，就要承擔什么樣的責任。而是否承擔了責任以及承擔責任性質（積極或消極）、承擔責任的程度等就與廉政相關了。要弄清楚責任清單與廉政清單之間的關系，首先要弄清楚責任與廉政兩者之間的區別與聯系。首先，就責任而言，責任更多的是與具體的權力、崗位和個人相聯系的。比如，我們常說某人擁有做什么事情的權力，但同時也要對這件事負責任；我們說某人在那一崗位上就要對那個崗位負責。所以，就責任而言，其更多表現的是具體的、個別的。其次，就廉政來說，它是一個比較宏觀的概念，更多的是強調一種廉潔從政的環境。比如，我們不說某個人或某個單位廉政，而是說他們廉潔。所以，廉政更多強調的是具有宏觀性的、群體性的。最后，積極責任的承擔是廉政構建的基礎，有助于廉政氛圍的形成；廉政的環境反過來也能促進責任的落實，二者是相輔相成、相互促進、相互完善的關系。

責任清單構建是廉政清單構建的前提與基礎，也就是說廉政清單的形成有賴于責任清單的落實。政府要打造一個廉潔、政治清明的行政文化環境，只依賴于權力清單制度是遠遠不夠的，因為老百姓透過權力清單看到的只是政府及其工作人員手中握有多少權力，而看不到每項權力背后有什么責任以及怎樣承擔責任。相對處于“弱權”地位的老百姓來說，利用權力清單進行監督，其作用范圍還是有限的。而責任清單的構建出臺，無疑是賦予了老百姓更多監督的權力，同時也向打造廉潔政府邁出了重要的一步。要構建陽光政府、責任政府、廉潔政府，政府就必須使自身責任明晰化，列出一份詳細、完整的責任清單。

廉政清單可以促進責任清單的落實與完善。“經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反作用于經濟基礎”。其實，廉政清單制度的構建也有類似的作用，可以反過來促進責任清單的落實與完善。在由廉政清單制度所營造的政府廉潔行政的文化氛圍下，能對個體的行政行為者形成感染力，使其遵循廉政文化的導向與激勵作用，為發自內心的勇于承擔責任的勇氣提供動力。從麥格雷戈著名的“Y理論”中，我們知道“只要情況適當，一般人不但會學會承擔責任，且能學會爭取責任。常見的規避責任，缺乏志向，以及只重視保障等等的現象，是后天習得的結果，非先天的本性”[20]。我們有理由相信，在大力倡導建設廉潔政府的今天，麥格雷戈所說的“適當情況”就是具有責任清單與廉政清單所共同營造的廉政文化氛圍。同時，在廉政清單制度的作用下，形成人人勇于承擔責任、主動承擔責任的精神風貌，完善責任清單的建設。

所有的制度建設都是在特定的歷史時期針對特定的社會環境制定的，所以責任清單制度與廉政清單制度并不是一個固定不變的框架，而是一個靈活、開放的制度框架，它要隨著社會環境的變化，根據反腐敗的新情況、新問題、輿情焦點的變化不斷地發展與完善。因此，要把政府及其工作人員應該肩負的責任都納入到責任清單里，并不斷地豐富廉政清單的內容，使責任清單與廉政清單在實踐的檢驗中不斷發展、相互促進、共同完善。

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責任編校 陳 瑤

Responsibility List and Clean-Government List： the Function and Relation of the Construction of the Anti-corruption System

TANG Wansong （School of Political Science and Public Administration， Wuhan University， Wuhan 430072， Hubei， China）

Abstract： The implementation of the power list system demarcates the power of the government and that of its staff. The setting up of the list of duties further confirms the legal source of power， clarifies the borderline of duties and identifies responsibilities， which is conducive to the construction of the clean government. Only when power is endowed with responsibility can the environment of clean governance be constructed. “Clean-government list” guarantees civil rights， which should take into its sphere an honest political environment， an effective and clean political system， policies representing public interests， ideologies of clean governance and clean cultural atmosphere. “Responsibility list” is also helpful to improve the integrity of the contents of the clean list， the two complementing， mutually improving and developing each other.

Key words： responsibility list； clean-government list； system construction