熙豐新法失敗的管理問題探析

王安石在二次罷相之后，新法就顯示出越來越多的問題，但在宋神宗的堅持下，熙寧新法在元豐年間依然堅持下來，直到元祐更化才被全盤否定，所以，人們一般把熙寧與元豐視為一體，將王安石推行的新法稱為熙豐新法。

熙豐新法的內(nèi)容主要為三個方面：一是經(jīng)濟改革，二是學(xué)校與科舉改革，三是軍事改革。

熙豐新法首先是從經(jīng)濟切入的，第一個頒布的新法是均輸法。所謂均輸，即對物流的調(diào)節(jié)，就其本質(zhì)而言，是由國家掌握物流，剝奪富商大賈操縱物資流通并且操縱物價的權(quán)力。但是，均輸法未能取得實際成效，《宋史 · 食貨志》謂“均輸后迄不能成”。由于均輸法未見成效，后來又頒布市易法管制市場，平抑物價，掌控牙行，由官辦的市易務(wù)批發(fā)購銷。在實際操作中，市易務(wù)變成收取息錢和市例錢的聚斂機構(gòu)。影響最大的新法是青苗法，指在青黃不接的時節(jié)由政府給予民戶借貸，以抑制民間高利貸。青苗法的本意是保證小民的生產(chǎn)與生活，所以在出臺政策時規(guī)定借貸自愿，半年利率二分，目的不在為國求利而在惠民。青苗法在河北、京東、淮南三路試行時效果還算不錯，但在全國普遍推行時問題就出來了，不少地方官府出現(xiàn)了違法抑配強貸、糧錢折算坑農(nóng)、到期催逼還貸等問題。建設(shè)性最強的新法是農(nóng)田水利法，倡導(dǎo)墾荒淤地，整治河道湖陂。其實施取得了積極成效，但也隨之產(chǎn)生了不少政績工程。還有一個爭議較大的新法是免役法，即改差役為交錢代役。所謂差役，是指征用民戶到衙門服役當(dāng)差。差役按照戶等科派，不但負擔(dān)繁重，而且有妨農(nóng)時。免役法就是由服役者交錢募人代役。免役法不失為利民政策，但在實施中也發(fā)生了問題，主要是確定戶等時有權(quán)勢者乘機轉(zhuǎn)嫁負擔(dān)，弱勢小民吃虧。推行免役法時，引發(fā)了東明縣數(shù)百戶農(nóng)民到開封府申訴，開封府不受，農(nóng)民轉(zhuǎn)而到王安石府上請愿，由王安石解釋并答應(yīng)農(nóng)民要求方散。另外，為了平均賦稅，還推行過方田均稅法，清查土地，以地定稅，本意在于抑制豪強，平均負擔(dān)。但實施中多數(shù)走了過場。

在學(xué)校與科舉方面，變法推行科舉考試改革措施，在內(nèi)容上變詩賦記誦為時務(wù)經(jīng)義。“除去聲病偶對之文，使學(xué)者得以專意經(jīng)義。”又改組太學(xué)，推行三舍法，即分太學(xué)為外舍、內(nèi)舍、上舍三級，按月講學(xué)，考試升級。

在軍事方面，首先推出保甲法，將鄉(xiāng)民由國家組織起來，十家聯(lián)保，五十家大保，五百家都保。保丁習(xí)武訓(xùn)練，巡邏緝盜，維護治安，犯罪連坐。保馬法規(guī)定，把國有馬監(jiān)的官馬派給民戶為國飼養(yǎng)，以減輕國家馬政的負擔(dān)。與軍隊直接相關(guān)的是將兵法。“將”是北宋的軍隊編制，全國各路設(shè)九十二將，將下分部，部下分隊，一隊約五十名士兵。所謂將兵法，是改革軍隊的編制和校閱方法，按路設(shè)將，選擇經(jīng)歷過戰(zhàn)陣的將領(lǐng)為正將和副將，統(tǒng)領(lǐng)一路的兵丁訓(xùn)練。正將、副將下設(shè)部將、隊將，分級教習(xí)。

熙豐新法在推行過程中，反對聲音一直未斷。變法失敗的原因，在史學(xué)界已經(jīng)有大量研究成果，但是，從管理角度分析論證熙豐新法出現(xiàn)問題的論著還不多見。本文認為，熙豐新法推行中主要存在以下管理問題。

第一，目標(biāo)和愿景問題。變法之前，王安石與宋神宗并未在變法將要達成的目標(biāo)上取得共識。王安石的目標(biāo)是把自己的才學(xué)貢獻給國家，造就歷代儒者夢寐以求的堯舜之治。而宋神宗的目標(biāo)很現(xiàn)實，就是“除歷世之弊，振非常之功”。尤其是在對外上，平定西夏的叛亂，壓抑遼國的強勢，在契丹和黨項面前挺直腰桿，“雪數(shù)世之恥”，成為一代英主。所以，他的目標(biāo)是成就唐太宗式的帝業(yè)，再現(xiàn)貞觀那樣的治世，特別是獲得周邊民族擁戴的“天可汗”榮耀。“其即位也，小心謙抑，敬畏輔相，求直言，察民隱，恤孤獨，養(yǎng)耆老，振匱乏，不治宮室，不事游幸，勵精圖治，將大有為”（《宋史 · 神宗本紀(jì)》）。但是，神宗畢竟沒有多少儒學(xué)修養(yǎng)的積淀，更不了解世事的艱難。而神宗身邊的元老重臣富弼、韓琦、文彥博等人，多年的歷練使他們老成持重，滿足不了神宗快速變革的要求。于是他看重了王安石。對神宗而言，世人都看重王安石的學(xué)問文章，他獨獨看上王安石的銳氣進取。兩人雖然君臣相得，然而并非一心，卻在勵精求治上又相當(dāng)吻合。王安石要成就圣王，宋神宗要建立帝業(yè)。二人目標(biāo)上的差異，被表面的共同理想掩蓋了。正是因為這種差異，使王安石在變法中不得不調(diào)整自己的思路，所采取的各種措施也都帶有振奮國威、富國強兵的功利追求，儒家的價值中心在民，而熙豐新法的價值中心在國。正是民利與國威的沖突，使新法成為眾矢之的。而這種沖突的起源，在于王安石與宋神宗的愿景不同。

第二，管理角色沖突問題。儒家在傳統(tǒng)政治中的角色是政務(wù)的批評者。漢唐以來，儒家作為批評者已經(jīng)定型而且相當(dāng)出彩，到了宋代，范仲淹、歐陽修等前輩的言諫角色已經(jīng)很難超越。但作為執(zhí)政者，儒家尚未歷練出成功的角色規(guī)范。王安石的一個重大突破，就是試圖實現(xiàn)儒者政治角色的轉(zhuǎn)換。宋神宗需要的是一個總經(jīng)理，但以往儒學(xué)所能造就的只有咨詢師。細究歷史可以看出，歷代儒者在提供咨詢、評點政務(wù)、抨擊邪惡、伸張正氣方面，取得成功者屢見不鮮，而在政務(wù)操作上則十分艱難，取得成功者如鳳毛麟角。因為儒者一旦進入政務(wù)操作層面，就有可能不得不放棄儒學(xué)要求的某些品質(zhì)，流于正統(tǒng)儒者所看不起的“陋儒”。學(xué)者角色和政務(wù)角色的矛盾，在儒家身上格外突出。王安石執(zhí)政后，在制定新法上并未堅守儒學(xué)的固有信念，反而采取了類似法家的某些策略，尤其是采用義利合一的解釋來調(diào)整儒家的傳統(tǒng)，反映出他對角色轉(zhuǎn)換的探索。他在地方任官時傾向于關(guān)懷民眾利益，而到了中央推行變法時則轉(zhuǎn)向國家利益優(yōu)先。這種由地位引發(fā)的變化，暗含著角色的變化。但是，盡管王安石自己付出了極大努力，相應(yīng)的角色矛盾并未由此消弭。反對者批評熙豐新法背離堯舜之道，也正是由此而言。王安石在接受朝廷任命時的堅持，上任后對經(jīng)筵的重視，在任職時的多次辭職請求，都說明他一直想把自己塑造成神宗的“顧問”；而神宗對他，則一直用高度信任來換取其角色調(diào)整，想讓他自覺自愿當(dāng)一個聽命于董事長的經(jīng)理。一旦政權(quán)的核心不能解決這種角色沖突，勢必造成矛盾的積累而導(dǎo)致其中一方出局。正如朱熹所言：“神宗盡得荊公許多伎倆，更何用他？到元豐間，事皆自做，只是用一等庸人備左右趨承耳。”（《朱子語類》卷130）王安石真正要做的是輔佐成王的周公，而神宗對其期望的卻是侍奉劉備的諸葛亮，所以他最終只能退出政壇而不可能做到“鞠躬盡瘁”。對這種角色沖突，朱熹實際看得很清楚，即所謂“立腳不正”。朱熹通過縱觀北宋政治指出，仁宗真宗之后，無論是誰都主張改革，但實際操作就不一樣了。從倡導(dǎo)改革來看，當(dāng)時的學(xué)人二程、蘇軾、司馬光等，都主張革除弊政，但是，讓這些主張改革的人去實際操作，不見得能做得更好。就以蘇軾而言，因為其一輩子不得志，所以批評時政暢快淋漓，被人稱道，而如果讓蘇軾執(zhí)政，恐怕更不如王安石。“東坡只管罵王介甫，介甫固不是，但教東坡做宰相時，引得秦少游黃魯直一隊進來，壞得更猛。”（同上）

第三，組織設(shè)置運作問題。改革要靠組織推進，但已有組織往往存在制度慣性，不利于制度的變革。所以，凡是改革，多要新建立推進改革的相關(guān)機構(gòu)。有鑒于此，王安石在變法之初，就斷然采取新建機構(gòu)的方法，設(shè)置制置三司條例司以制定和推行新法。人們通常認為，條例司的設(shè)置，是因為宋代二府三司的建制造成職能分割，中書主政，樞密主兵，三司主財，不能通盤考慮。實際上，條例司不僅僅是為整合政府職能而設(shè)，更是為克服原有組織體系的惰性而設(shè)。但是，王安石低估了新設(shè)機構(gòu)與原有機構(gòu)的沖突，致使條例司遭到猛烈攻擊。有人認為條例司過于專權(quán)，有人批評條例司造成人心混亂，所以熙寧三年即被廢除。當(dāng)今有人又聲稱，變法失敗的原因之一就是條例司的廢除。對此，需要以管理思維來辨析。為了推行變革，總要設(shè)置新的機構(gòu)，而這種新機構(gòu)對原機構(gòu)不可造成過度侵權(quán)，否則就會引起嚴(yán)重內(nèi)耗，甚至阻力大到無法推進改革。制置三司條例司的廢置，確實預(yù)示著變法的前景黯淡，然而正是變法之初的貿(mào)然新設(shè)機構(gòu)，把整個舊有機構(gòu)都推到對立面。中國的傳統(tǒng)做法是，通常這種新機構(gòu)的設(shè)置，一開始只是咨詢或者輔助性質(zhì)，并不立即剝奪舊機構(gòu)的權(quán)力，隨著變革的實施，新機構(gòu)的職能逐漸擴展，努力做到新舊機構(gòu)交替的“水到渠成”。為了最大限度減少阻力，舊有機構(gòu)多數(shù)還會存留（當(dāng)然，這種做法會造成組織冗余）。改革的設(shè)計者和推進者，要在改革展開中努力把組織變革引向組織演化，而不是滿足于以新?lián)Q舊。

第四，變革中的多目標(biāo)整合問題。任何變革，都不會是單一目標(biāo)。就神宗而言，作為最高統(tǒng)治者，他必須在富國與安民、開源與節(jié)流、威權(quán)與懷柔、對外揚威與讓步等方面求得平衡，而不能揪住一個目標(biāo)舍棄其他。就朝廷而言，不同部門、不同官僚群體、不同官員個人，各有自己的目標(biāo)訴求。就社會而言，不同階層、不同職業(yè)、不同社會群體，也都有各自的不同利益。變法必須考慮這些差別，力求在變法中最大可能地整合不同目標(biāo)，這就需要讓步、妥協(xié)和堅守。王安石最大的問題可能就出在這里，他以固執(zhí)聞名，有“拗相公”的外號，不但對不同政見者毫不讓步，而且對神宗也常常以辭職要挾。從變法中反對者的言行來看，他們的意見并非全是謬論。由于各種因素，王安石總是希望把變法目標(biāo)單一化，無法做到利益兼顧。后人常說王安石變法時反對力量的強大，殊不知有不少反對力量是王安石不自覺地甚至是有意地推到對立面的。就以反對派的中堅而言，韓琦、富弼等人，都曾是慶歷新政的強力支持者，而慶歷新政的內(nèi)容同熙豐新法多有耦合。王安石一直無視這種內(nèi)在的一致性，幻想“清一色”，這才是變法失敗的致命之處。贊揚王安石變法者，往往批評元祐更化過于極端，但回過頭來追溯，熙豐新法何嘗不是一樣？正是王安石熙寧年間的執(zhí)拗，引發(fā)了元祐更化的過頭。而元祐更化的過頭，又引發(fā)了哲宗紹圣的劇烈反彈。這一教訓(xùn)，值得進一步從深層發(fā)掘其內(nèi)涵。

第五，政策執(zhí)行中的變異問題。就熙豐新法的出發(fā)點而言，幾乎無可指責(zé)，但是，任何政策都會在實施中產(chǎn)生或大或小的變異。這種變異大致可以分為三類：第一類是為了迎合上級而將政策措施“變本加厲”；第二類是為了取悅下屬而將政策措施“靈活變通”；第三類是利用政策為自己謀利，截留利益，借機聚斂，化公為私，不是“缺斤少兩”，就是“中飽私囊”。還有利用推行改革而排除異己、任用私人、擴充權(quán)勢等等問題。王安石變法過程中，這些問題都出現(xiàn)過，有的甚至十分嚴(yán)重。例如，青苗法本意是青黃不接時的利民借貸，然而司馬光在調(diào)查陜西執(zhí)行情況時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐拇夯慕栀J，通過米折錢、錢折麥，春季官府放出一石陳米，秋季要收新麥一石八斗七升五合，遠遠超過法定的二分取利。正因如此，有些民眾不愿借貸，而官府卻要強逼發(fā)貸。有些官員則為了政績和升遷，強行攤派青苗錢。范鎮(zhèn)就說：“今之官但能多散青苗，急其期會者，則有自知縣擢為轉(zhuǎn)運判官、提點刑獄，急進僥幸之人，豈復(fù)顧陛下百姓乎？”（《長編》卷216）民間的高利貸，雖然利息高卻缺少政府的強制手段，而官府放貸，到期則暴力索逼不絕。韓維曾在奏疏中說：“近日畿內(nèi)諸縣，督索青苗錢甚急，往往鞭撻取足，至伐桑為薪以易錢貸，旱災(zāi)之際，重罹此苦。”（《長編》卷251）即使贊成新法者，也發(fā)出了“法非不善，但推行不能如初意，還為擾民，如青苗是也”的感嘆（熙寧三年陸佃語）。類似例子在熙豐新法的推行中極多，《續(xù)資治通鑒長編》所載比比皆是。可以說，只要上面有一新政，下面就會借推行新政之機牟取己利。這些問題，均在新法設(shè)計時考慮不足。而實施中發(fā)現(xiàn)問題向朝廷指出政策走樣的，往往被看作反對派而予以打擊排斥。即便是變法者自己發(fā)現(xiàn)問題而采取補救手段的，下面又會利用這些補救手段再次牟利，防不勝防。變法中的小人當(dāng)?shù)溃执蟠蠹觿×苏叩漠惢Ｏ啾戎拢醢彩磉呅∪溯^多（以呂惠卿為最典型的代表），反對變法者則多是老成君子。有些人則窺測風(fēng)向，試圖投機。例如，寧州通判鄧綰為了升遷，在熙寧三年上奏議論時政，附和新法，贊譽王安石為“伊呂之佐”，聲稱百姓對新法“歌舞圣澤”，從而得到提拔。有人笑罵他的諂媚，他卻說：“笑罵從汝，好官須我為之。”（《宋史 · 鄧綰傳》）王安石下臺，鄧綰改投靠呂惠卿；王安石復(fù)相，他又揭發(fā)呂惠卿。政策到這些投機分子手里，不出偏差才是怪事。

當(dāng)然，王安石變法的失敗，首當(dāng)其沖的肯定是他的個人因素。但是，就王安石的志向而言，他屬于那種不求位高權(quán)重，而求得志行道的學(xué)人。而神宗對王安石的信任和重用，可以說在歷史上十分罕見，難得一遇。然而，如此高尚，如此信任，卻不能得志到最后，也不能支持到最后，這里面有更深層次的原因。那種認為神宗不堅定，在變法中顧及過多，左右搖擺，導(dǎo)致了新法失敗的看法，是皮相之論；那種認為王安石是奸佞小人、元惡大憝的說法，也是陳腐之見。如果從管理角度探究，從王安石變法失敗的史實之中，可以發(fā)現(xiàn)儒家思想的某些局限。