農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與失地農(nóng)民生存問題研究

許鳳霞　李強

[摘 要]深化農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵是完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)是關(guān)系農(nóng)村整體改革成敗的關(guān)鍵，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然要求，在頻繁的土地流轉(zhuǎn)活動中，政府相關(guān)部門應(yīng)正視新出現(xiàn)和已存在的問題，出臺相應(yīng)的政策，采取各種措施，保障失地農(nóng)民的生活，維護社會穩(wěn)定，保證社會經(jīng)濟和諧穩(wěn)定的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；土地收益金；失地農(nóng)民；生存

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.34.149

1 土地流轉(zhuǎn)的必要性

我國十三億人口九億在農(nóng)村，人多地少的矛盾特別尖銳，土地資源顯得尤為珍貴，然而在農(nóng)戶承包土地30年不變的前提下，我國人多地少的國情決定了農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的超小規(guī)模，土地細碎化現(xiàn)象突出，土地資源難以得到有效的利用，也不利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和提高農(nóng)業(yè)效益。因此，如何合理有效地利用土地資源特別重要。解決這一問題的關(guān)鍵是：在長期穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下，進一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的有效配置，推進土地的規(guī)模化經(jīng)營與管理，最大限度地提高土地利用率。隨著城市化進程的加快，許多農(nóng)民外出務(wù)工，沒有時間和精力耕種土地，而另一部分農(nóng)民或經(jīng)營主體則需要擴展土地規(guī)模，這就有了對土地進行流轉(zhuǎn)的需要。

2 土地流轉(zhuǎn)的可能性

2002年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。” 2005年，中華人民共和國農(nóng)業(yè)部又通過了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，進一步對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)做出了規(guī)范。各地一系列配套政策也相繼出臺，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)才逐步納入規(guī)范化的軌道。2010年，黨的十七屆三中全會在關(guān)于“推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定”中提出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以 “轉(zhuǎn)包”、“出租”、“互換”、“轉(zhuǎn)讓股份合作”等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，并提出了要加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)。中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標(biāo)志著，我國農(nóng)村土地制度改革即將進入試點階段。近幾年各地土地流轉(zhuǎn)發(fā)展勢頭較快，形勢較好，流轉(zhuǎn)的地域范圍在不斷擴大，呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)形式多樣化、經(jīng)營主體多元化、流轉(zhuǎn)使用現(xiàn)代化等特點。隨著經(jīng)濟發(fā)展和非農(nóng)業(yè)的發(fā)展，一部分農(nóng)村勞動力可以轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中，這就為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展提供了可能。現(xiàn)行的法律和法規(guī)已經(jīng)使農(nóng)戶有了較自由的流轉(zhuǎn)空間，土地流轉(zhuǎn)在全國農(nóng)村各地開展了起來。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的情況在我國長期存在，但早期多為農(nóng)戶私下進行，缺乏規(guī)范化管理。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的市場化，即在農(nóng)村土地使用權(quán)屬于集體所有的前提下，農(nóng)民在市場條件下，根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán)，從而實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是伴隨我國農(nóng)村土地制度的改革而出現(xiàn)并不斷發(fā)展而來的，是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的土地經(jīng)營形式，它是伴隨著大批農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)，以及工商社會資本向農(nóng)村流動而發(fā)生的。鄂爾多斯地區(qū)由于煤炭資源非常豐富，羊絨產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，資金雄厚，在十幾年前就以極快的速度進行了土地流轉(zhuǎn)，在國際形勢發(fā)生深刻變化、改革發(fā)展進入關(guān)鍵階段的新形勢下，鄂爾多斯地區(qū)毫不動搖地推進農(nóng)村改革發(fā)展，深化農(nóng)村土地改革，建立新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，就目前來看，鄂爾多斯地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了一些成績，在繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、促進農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展方面取得了不少成績。然而目前鄂爾多斯地區(qū)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)還存在許多問題，這些問題給土地流轉(zhuǎn)帶來了不利的影響，同時造成了大批失地農(nóng)民，使他們的生活出現(xiàn)了各種波折和不同程度的問題，為理論研究和政策出臺提供了可借鑒的實際案例。

3 土地流轉(zhuǎn)中存在著許多問題與不足

3.1 市場機制不健全，社會化服務(wù)缺失

土地流轉(zhuǎn)是一種市場經(jīng)濟行為，市場經(jīng)濟離不開社會化的服務(wù)和靈活的信息溝通，但從當(dāng)前鄂爾多斯地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的市場機制來看，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場體系還很不健全，社會化服務(wù)缺失，突出表現(xiàn)在政府的流轉(zhuǎn)組織機構(gòu)、“土地評價機構(gòu)”、中介機構(gòu)和信息網(wǎng)絡(luò)等發(fā)展滯后，缺乏政府組織機構(gòu)的管理與引導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)在流轉(zhuǎn)規(guī)模“規(guī)范性”、“安全性”等方面就難以保證，使得土地流轉(zhuǎn)費的確定沒有可操作的價格標(biāo)準(zhǔn)，修路占地一個價，開發(fā)商業(yè)用地又一個價，不同用途不同價，個別農(nóng)戶漫天要價，也有的競相壓低流轉(zhuǎn)費，在一定程度上阻礙了土地的流轉(zhuǎn)。為了確保轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶有一個合理的經(jīng)濟收入，同時又能讓接收土地的業(yè)主經(jīng)營效益得到保障，準(zhǔn)確測算土地的經(jīng)濟收益，合理確定土地轉(zhuǎn)讓價格十分重要，它關(guān)系到土地既能夠順利轉(zhuǎn)讓，又能夠正常經(jīng)營，不發(fā)生糾紛，而且能夠長期保持穩(wěn)定的轉(zhuǎn)讓關(guān)系。

3.2 部分領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)較低

從領(lǐng)導(dǎo)層面上講，主要有以下三個方面，首先，有個別地方對土地流轉(zhuǎn)宣傳工作不到位，存在暗箱操作土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，侵犯了村民的知情權(quán)，違背了自愿流轉(zhuǎn)原則，還有個別地方領(lǐng)導(dǎo)違反土地政策，在土地流轉(zhuǎn)中，為了招商引資，不惜損害農(nóng)民利益，以集體征用名義，強行收回農(nóng)民土地，低價入股爭取項目資金，進行農(nóng)業(yè)開發(fā)，搞形象工程，大量的非農(nóng)建設(shè)用地存在嚴重損害農(nóng)民利益的傾向。由于非農(nóng)建設(shè)用地絕大多數(shù)實行國家征用，沒有區(qū)分公益性、經(jīng)營性等不同性質(zhì)，征地與供地采用雙軌制，征地沿用計劃經(jīng)濟時的強制辦法，而供地卻采取市場經(jīng)濟的有償出讓，政府“以地生財”，但是對農(nóng)民的征地補償方法不合理，采取“一次性買斷”，且補償費不能全部到位，層層截留，農(nóng)民只能得到部分的土地流轉(zhuǎn)補償金。

3.3 承包商的短期行為導(dǎo)致部分耕地利用率偏低，利用不合理

從承包商層面看，承包商在得到土地后改變農(nóng)用地性質(zhì)，浪費耕地資源。土地流轉(zhuǎn)合同一簽15年或20年或更久，鄂爾多斯地區(qū)則是一次性徹底買斷了土地使用權(quán)，流入者為一己私利，大肆挖掘土地潛能，輕則開塘筑壩，實行多種經(jīng)營，進行掠奪式經(jīng)營，重則移山破石，大量的興建賓館、酒店、商品房、開工廠，鄂爾多斯地區(qū)基本上都是后者。而流出者只要收益到手，也就聽之任之，承包商資金缺乏了就不惜大額的借高利貸。更有承包商借國家對農(nóng)業(yè)的投入加大，對土地整理開發(fā)的力度加大的時機，利用土地流轉(zhuǎn)政策，套取土地整理開發(fā)項目資金。

3.4 失地農(nóng)民拿到土地補償費后盲目消費

絕大多數(shù)轉(zhuǎn)為消費資金，有的甚至盲目消費。購豪車、買名牌，出入高檔酒店、飯店、服裝店，極盡奢華，致使短期內(nèi)全部花銷而步入到生活困難境地；其中也有少部分農(nóng)民將補償款轉(zhuǎn)入二、三產(chǎn)業(yè)，但因年齡、文化、技能等原因，經(jīng)營出現(xiàn)各種問題，仍然生活比較困難。由于文化程度低，技能缺乏，絕大部分鄂爾多斯農(nóng)民找不到合適的投資項目和投資機會，將手中的土地流轉(zhuǎn)收益放了高利貸，企圖以收取利息的方式坐收漁利，卻意外地遭遇全球經(jīng)濟低迷、國家政策變動，鄂爾多斯地區(qū)經(jīng)濟也遭受了嚴重影響，資金鏈斷裂，建設(shè)中的項目停工，老板跑路，半截子工程、爛攤子工程無數(shù)，但沒有一點使用價值，要賬無門，目前呈現(xiàn)的情況是，這部分失地農(nóng)民正處于“種田無地、就業(yè)無崗、創(chuàng)業(yè)無本、保障無門”的窘境，也已引發(fā)和激發(fā)一些社會矛盾。

4 解決對策

離開了世代相傳的土地，“一無所有”的失地農(nóng)民，從大面積看還是心里沒譜。因就業(yè)意識差，不愿到勞動市場去參與就業(yè)競爭；因自身素質(zhì)低，就業(yè)觀念陳舊，依賴性強，拈輕怕重，難以挑選合適的崗位。政府部門應(yīng)采取以下對策。

4.1 建立健全市場機制，完善失地農(nóng)民的社會保障體系

建立完善的市場機制，切實把失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險等基本社保項目建立起來并加以落實，保證失地農(nóng)民在社會保險、勞動權(quán)益、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面享受城鎮(zhèn)職工同等待遇。對被征地人員養(yǎng)老、醫(yī)療、過渡生活補助、老年人生活從政策措施上加以完善，解決失地農(nóng)民的后顧之憂，確保他們的生活水平不因征地而降低。社保低保是失地農(nóng)民的最后“安全網(wǎng)”，這也是解決失地農(nóng)民再就業(yè)的前期工程，也是最重要的工作。為此，需要加大對失地農(nóng)民征地補償費的監(jiān)管力度，土地補償款的發(fā)放應(yīng)嚴格按照有關(guān)政策要求，公正有序發(fā)放，確保將補償費直接發(fā)放到農(nóng)民手中，堅決杜絕因土地補償安置費層層被挪用而影響農(nóng)民基本生活的現(xiàn)象發(fā)生。這樣，即使短期內(nèi)找不到工作，失地農(nóng)民的基本生活也能得到保障。

4.2 切實做好宣傳教育工作

要加強對廣大領(lǐng)導(dǎo)干部、土地承包商和農(nóng)民群眾土地管理法律、法規(guī)的宣傳，講解政策、講明道理、真心對待，提高領(lǐng)導(dǎo)干部和承包商的素質(zhì)，嚴格按照國家耕地土地管理辦法，合理有效地利用土地，杜絕浪費土地資源，杜絕破壞生態(tài)環(huán)境，同時要轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的觀念，鼓勵失地農(nóng)民破除“等、靠、要”的思想。使失地農(nóng)民由原來散漫的小農(nóng)意識轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會化大生產(chǎn)的紀律性強的企業(yè)管理意識，通過大眾媒體，加強擇業(yè)觀念的教育，樹立工作不分高低貴賤，職業(yè)平等和勞動光榮的觀念。

4.3 對失地農(nóng)民進行培訓(xùn)

培訓(xùn)要根據(jù)失地農(nóng)民的年齡、性別、文化程度、求職意愿等，開展多層次培訓(xùn)。政府要協(xié)助建立以市場為導(dǎo)向，針對不同崗位進行對口職業(yè)培訓(xùn)，并探索校企聯(lián)合辦學(xué)模式——即先在培訓(xùn)機構(gòu)學(xué)習(xí)文化理論知識，然后到定向單位學(xué)習(xí)實踐知識，政府通過制定評價標(biāo)準(zhǔn)，對培訓(xùn)單位進行考核，并向社會公布等方式加強對培訓(xùn)單位的監(jiān)管，促使培訓(xùn)單位提高培訓(xùn)質(zhì)量。為做好失地農(nóng)民再就業(yè)工作，積極開展送政策、送培訓(xùn)、送崗位服務(wù)。要制定公平的農(nóng)民工就業(yè)政策，在就業(yè)安置方面，明確規(guī)定對用地單位優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)，用工單位和企業(yè)應(yīng)把合適的崗位優(yōu)先安排被征地農(nóng)民。將企業(yè)用工信息優(yōu)先送至失地農(nóng)民手中，公益性崗位用工應(yīng)優(yōu)先考慮失地農(nóng)民。

4.4 大力支持失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)

在抓好失地農(nóng)民勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的同時，政府要通過采取多種方式扶持有條件的失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，出臺一些相關(guān)的優(yōu)惠政策，極大程度上地為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)提供便利。此外，還可以通過稅收優(yōu)惠政策促進失地農(nóng)民發(fā)展個體經(jīng)營，在對失地農(nóng)民身份確定的情況才下，對從事與農(nóng)業(yè)有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動的，如從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、飼養(yǎng)業(yè)等，可視具體經(jīng)營活動享受涉農(nóng)稅收有關(guān)優(yōu)惠政策，對無固定生產(chǎn)經(jīng)營場所的流動性農(nóng)村小商小販，免予辦理稅務(wù)登記并免征各項稅收，從而更好地支持他們通過創(chuàng)業(yè)而實現(xiàn)就業(yè)。

綜上所述，在土地流轉(zhuǎn)已成必然，土地流轉(zhuǎn)活動非常頻繁，出現(xiàn)了大批失地農(nóng)民的今天，政府相關(guān)部門應(yīng)正視新出現(xiàn)和已存在的問題，出臺相應(yīng)的政策，采取各種措施，保障失地農(nóng)民的工作和生活。當(dāng)然鄂爾多斯政府也已經(jīng)采取過不少措施，比如培訓(xùn)和保障方面，但還應(yīng)該繼續(xù)和加強，才不至于失地農(nóng)民由于空虛和無聊開始沉迷于酗酒、賭博、吸毒等不文明行為或進行違法犯罪活動，引導(dǎo)失地農(nóng)民健康快樂的生活，維護社會穩(wěn)定，保證社會經(jīng)濟和諧穩(wěn)定的發(fā)展。

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