行政審批過程中依法行政的困境及解決措施研究

宋芮

[摘要]依法行政，建立法治政府已成為當今的時代主題。行政審批作為一種國家管理行政事務不可缺少的重要制度，對行政審批過程中的依法行政問題的研究將十分必要。本文從行政審批的角度出發，圍繞行政審批產生與發展的過程，探討依法行政審批的現狀以及目前面臨的困境，并在此基礎上提出相應的解決措施，以期對依法行政在行政審批過程中的發展起到一定的推進作用。

[關鍵詞]依法行政；行政審批；解決措施

[DOI]1013939/jcnkizgsc201535087

1行政審批制度的產生及發展

11《行政許可法》實施前的行政審批制度

在計劃經濟體制時期，國家壟斷和控制了幾乎所有關系國民經濟命脈的生產資源和生產經營領域。計劃經濟通過自上而下頒發計劃控制數字，自下而上編制和呈報計劃草案，自上而下批準和下達計劃任務的方法實現管理。[1]此時國家主要通過行政指導和命令的方式參與經濟活動和實現社會管制，行政審批只存在于極少數的部門和領域。中國的行政審批制度產生于改革開放之后（張康之，2003），但其中大部分審批事項屬于計劃經濟體制的殘留或變相存在[2]。改革開放后，計劃經濟向市場經濟的轉軌催生了政府管理體制的變革，行政審批行為開始大量出現，行政審批制度得以建立。由于大量審批集中在市場有效活動的空間和領域，隨著市場經濟的蓬勃發展，以消滅市場、競爭和自由為目的的審批管理制度與新的經濟體制發生激烈碰撞，并日漸成為新體制建設的制度障礙，國內亟須進行行政審批制度的改革。自20世紀90年代后期，處在改革開放前沿的深圳、廈門等地率先開始了行政審批制度的改革。2001年9月國務院成立行政審批制度改革工作領導小組，標志著行政審批制度的改革在全國拉開序幕。

12《行政許可法》的制定及其動因

在改革的浪潮之下，我國的行政審批制度不斷完善，其中最突出的成果就是制定了《行政許可法》。2003年8月，《中華人民共和國行政許可法》正式出臺，它標志著我國的行政審批制度改革邁入了實質性的全面發展階段。作為一部以單行法典形式體現的規范政府行政審批制度的法律，《行政許可法》在我國法制史上具有重要的意義。

首先，《行政許可法》的出臺是多重因素綜合作用的結果。2001年12月，中國正式成為世界貿易組織的一員，中國經濟從此登上了國際舞臺。WTO至此成為相當長時期內中國行政法治改革的主要外部動力。WTO對我國的行政審批提出了要求，即審批項目的合理化、審批程序的透明化、審批手續的便民化以及審批效率的高效化。[3]為了與國際接軌，我國的行政審批制度亟須法律的強制性規范，這種現狀促進了《行政許可法》的出臺。

其次，由行政審批帶來的政府部門設租、尋租的日益嚴重的腐敗現象也是推動行政審批制度走向法制化的原因之一。

2行政審批的執法困境

2004年7月1日《行政許可法》實施后，各省、各地區在審批項目的數量設定、審批程序的精簡、審批條件的限定和審批效率的提高等方面都取得了突破。然而，執法困境依然存在。

21法律條文不完善，缺乏具體的執法依據

行政許可是指行政機關根據行政相對人的申請，經依法審查，認定其享有特定權利或自由所應具備的條件或標準的行政程序行為。[4]單從定義來看，就能發現《行政許可法》對行政許可行為的定義過于抽象且寬泛，實踐中很多行政行為依據這一定義難以識別和判斷是否是行政許可的行為。具體而言，例如，《行政許可法》第12條第3項中的“提供公共服務并且直接關系公共利益的職業、行業”，具體運用到實際中時，究竟哪些職業和行業屬于這個范圍則不夠明確。《行政許可法》只是規范了行政許可某種行政行為，并沒有直接涉及行政許可項目的具體內容，從而造成它的法律規制作用十分有限，且在現實中時常面臨著被架空的危險。[5]

22行政主體變相執法，法律條文流于形式

《行政許可法》的制定與實施作為我國行政審批制度改革過程中的關鍵一步，其成效是萬眾期待的。于是削減行政審批事項一時之間成為部門改革成效的重要指標。在指標的單一目標激勵下，有的部門往往把那些尋租效果不大的行政審批項目先砍掉，而那些收費多的行政審批項目，則以種種理由予以保留；有的則采取“抓大放小”“丟卒保車”的辦法，只減年檢、備案等事項；有的把需要取消的行政審批化整為零，以提高取消項目的比例。最終，行政審批制度改革不僅淪落為一場重數量不重質量的“數字游戲”，而且直接扭曲了行政審批制度改革的實際意義，變成了一種形式化改革模式。

23重審批輕監管，缺乏法定的監督主體

行政審批過于強調審批之前相對人是否符合法定條件的審查，審批事項是否合法，而忽略了通過審批之后對相對人行為的監督管理。這種缺乏事后監管的現象不利于及時對項目執行過程中的違法行為進行制止以避免其產生嚴重的后果。同時，也不利于及時發現審批事項本身所存在的問題。另外，缺乏嚴格的監察不利于行政主體規范自身的行為，進而導致尋租現象的泛濫。

3健全依法行政審批的措施

要達到將法治貫穿于行政審批流程始終的目標，無論是從立法上還是執法上都需要繼續完善。

31完善立法，建立系統、具體的法律約束機制

《行政許可法》的很多規定中存在著大量不確定的法律概念，其含義都需要進一步解釋。在行政審批制度改革過程中出現的行政許可法難以有效規制審批行為、大量行政審批從行政許可中分離出來、無行政許可設定權的機關仍在不斷設定新的行政審批項目等現象的原因之一就在于，行政許可法的很多原則規定都缺少統一的、權威性的法律解釋。[6]如果能夠通過法律解釋明確行政許可法的含義與適用范圍，將行政審批行為統一到《行政許可法》的調整范圍，那么，行政審批項目清理中行政機關自說自話以及行政規范性文件亂設行政審批的問題，在很大程度上就能夠得到解決。因此，繼續完善《行政許可法》，將具體的行政審批事項分門別類，制定具體的審批標準和流程，細化法律條文將是解決問題的關鍵。

32監督執法，建立強有力的法律保障行政許可法的貫徹實施

行政許可法的實施力度不夠也是目前審批混亂的癥結之所在。保障行政許可法的實施，就需要建立超越于行政審批機關的、權威的法律監督機構。這一機構應當有能力對設定行政審批項目的行政規范性文件的合法性進行審查、判斷，對于不符合行政許可法規定設定的行政審批項目，有能力督促設定機關糾正，對于設定機關拒絕糾正的，有權提請國務院改變或者撤銷，并有權對拒不糾正違法行為的機關與主管人員實施法律制裁。

33創新立法，實現行政審批的高效、公正和廉潔

管理立法的創新對于革新行政審批、推動政府傳統管理職能與管理方式的轉變十分重要。創新行政審批立法要求行政部門慎重設立行政審批事項，任何一項審批的設立都必須在嚴格的考察之后落實，且對于該項審批的標準與流程都有明確的規定；其次，要對審批事項進行歸類管理。能夠合并或者集中的審批事項就應統一處理，一個部門可以解決的審批事項就應集中在該部門審批，一個環節可以完成的事項不應再設定多環節審批。此外，應建立從申請審批到審批監管整個流程的法治規范，從法定依據、申請條件、申請材料、辦理流程、審批時限、收費依據及標準、審批決定證件、聯系方式及訴求渠道、年檢要求、注意事項等內容都做出明確的規定，確保行政審批執行的高效、公正和廉潔。

4結論

行政審批與現代國家的社會政治、經濟、文化等各方面事務的管理息息相關，是保障和促進我國經濟和社會發展的重要手段。積極推進行政審批制度的法治化發展是我國十多年來行政審批制度改革歷程中總結出的最好出路。本文通過總結行政審批法治化道路上遇到的困境提出了相應的解決措施。在今后的研究中，面對不斷變化的時事還需要不斷的考察和總結，推動我國的行政審批制度在不斷發展中更加科學、完善。

參考文獻：

[1]蘇東斌“制度人”假設：從計劃經濟到市場經濟[M].北京：社會科學文獻出版社，2007

[2]朱旭峰，張友浪新時期中國行政審批制度改革：回顧、評析與建議[J].公共管理與政策評論，2014，3（1）.

[3]徐靜琳，陳琦華WTO與中國行政審批制度改革[J].上海大學學報（社會科學版），2010，18（2）.

[4]顧愛平行政許可制度改革研究——《行政許可法》實施后的思考[D].蘇州：蘇州大學，2006

[5]龐曉媚，周劍云，戚冬瑾城市規劃行政許可及審批探討[J].規劃管理，2014，30（12）.

[6]王克穩我國行政審批制度的改革及其法律規制[J].法學研究，2014（2）.