中國公用事業特許經營監管策略研究

杜宏巍

[摘要]隨著經濟社會的快速發展，公私合作模式也逐漸深入中國公共服務領域和基礎設施。當前中國正處于“新常態”經濟轉型期，經濟增長速度減緩，PPP模式對于緩解我國財政資金不足、撬動民間資本、發揮私營部門的競爭優勢具有重大意義。本研究在準確把握公私合作模式本質的基礎上，翔實剖析了中國公私合作模式監管中存在的問題，進而在解構運作程序的基礎上，提出適合中國國情、符合科學發展觀，又可供他國借鑒的監管策略，希望對解決中國推行公私合營模式面臨的系列難題有所啟發。

[關鍵詞]公私合營模式；新常態；監管策略；特許經營

[DOI]1013939/jcnkizgsc201535090

公私合作模式（PPP模式）正逐漸深入中國公共服務領域和基礎設施。當前中國正處于“新常態”經濟轉型期，經濟增長速度減緩，PPP模式對于緩解我國財政資金不足、撬動民間資本、發揮私營部門的競爭優勢具有重大意義。但是在公私合作過程中，由于監管缺位、越位導致一些意想不到的問題，本研究擬在準確把握公私合作模式本質及運作程序的基礎上，提出適合中國國情、符合科學發展觀的監管策略。

1準確把握公私合作模式本質

公私合作機制本質就是要在公共產品與服務領域引進競爭機制，打破長期以來政府對公共產品與服務的壟斷地位，通過刺激競爭達到提高公共產品和服務質量的目的。可以說，公私合作機制實現公私部門之間的長期合作，矯正了政府角色，要求提供者與監管者分離，實現多種多樣的發展模式，實現了公共服務市場化、政府企業資金鏈條一體化、利益共享、風險共擔的伙伴關系。

2中國公私合作模式監管中存在的問題

21法律法規不健全

中國目前應用在公私合作模式中的法律、法規和指導意見，已不能滿足市場作為經濟主體的發展需求，體現在如下方面：

（1）缺乏關于公私合作模式法律法規的頂層設計。尚沒有針對公私合作的系統集成的法律框架，已經頒布的法律、法規之間不協調、不配套。

（2）不同法律、法規間相互矛盾。由于缺乏頂層設計，導致不同法律、法規之間相互矛盾，互相沖突。此外，不同地方城市也分別制定了本市的公私合作管理辦法，往往不盡相同，給企業帶來了困擾。[1]

（3）法律內容滯后，法律條款不夠細化，遠不能符合現實要求，部分內容已不適應公私合作模式。

22政府監管能力建設不足

正如前所述，法律體系建設的滯后，為政府監管部門既留下了權利尋租空間，也引致了政府監管能力較弱。

（1）缺乏頂層設計導致各監管機構職能定位不清晰，橫向看，一個項目多頭交叉監管，監管內容重復或者矛盾。縱向看，中央部委與地方政府之間也存在著監管內容重復和矛盾的現象。“九龍治水，水患未息。”

（2）監管越位與缺位現象屢有發生。一些政府部門充當著“投資、經營、監管”三位一體角色，常常借助越位的行政手段干涉企業的合法合理運營環節。而有些政府部門在項目承包出去之后缺乏監管意識，甚或是為了減少負擔、避免麻煩，又存在缺位監管。

（3）存在政府失信現象。由于中國開展公私合作的時間還不長，在實際工作中出現了項目建設風險和建設成果的誤判，導致了無法兌現政府承諾的現象。

（4）監管機構地位缺乏獨立性。中國監管機構的設立不是依據法律，而是由政府上級領導部門決定的，這導致這些監管機構缺乏獨立性，不能獨立的行使監管權，經常受到政治權力的干預，成為某一政府部門的附屬機構。[2]

（5）缺乏對政府監管能力的考評。首先，政府工作績效評價沒有法律依據，對低績效的政府行為無制約力；其次，沒有標準的評價標準，更談不上執行規范了，隨意性較強；最后，考評過程基本封閉，不能做到透明管理，存在“小動作”。

23公私合作的一些特定機制尚不完善

公私合作項目存在著一些機制不完善的現象，典型的機制不完善表現在如下兩方面：

（1）良性定價機制遠未形成。一是產品和服務沒有形成制度化的定價機制，隨意性較強，透明度有待提高。二是在項目運營階段會出現難以實現保障多方利益的定價，矛盾甚至不可調和。三是公共服務和產品價格的構成要素和監管范圍沒有明確界定，部分公用事業項目存在價格虛高現象。

（2）合同性質與合同設計還不完善。一是尚沒有統一法律明確公私合作項目的合同性質到底是行政合同還是民事合同。二是合同的不完備性易引發矛盾。

3公私合營機制的監管解決之道

31完善公私合作的法律法規體系

黨中央在十八屆四中全會提出的“依法治國”需要立法機構進一步完善法律體系建設。一是對公私合作權授予、項目承擔企業的權責、稅收、合同設計、風險保障、定價方式、產品質量等方面頒布相關法律法規，確保企業的科學運營；二是對監管機構的設立、監管范圍、監管內容及監管方式頒布法律法規，對監管者進行約束，以保證監管的公平、公正及民主；三是在公私合作模式統一立法的基礎上還可以配合單項立法，但必須是在統一協調的框架下制定，既保證法律的完整性，又避免不同法律條款間的沖突。

32加強政府監管能力建設

321轉變政府職能，避免越位和缺乏

在公私合作模式中，政府的職能已經發生了轉變，政府不再是過去行政主導者身份，而是轉變為了私營企業的指導者、監督者和合作者。企業成為項目運營的主體，在產權和經營權上享有獨立地位，與政府并沒有上下級的行政關系。

322整合政府各部門監管職能，建立相對獨立的監管機構

按照“誰獲得信息最準確、監管效益最高，即由誰負責監管”的原則，盡量把原先分散在不同部門的監管職能集中到既獨立于政府部門，又獨立于私營企業的第三方行業主管部門。正如奧斯本和蓋布勒所言，我們必須保證：對于承包商進行嚴密的監測；建立一個相對中立的非政治性機構履行這個任務。[3]

323建立科學的政府監管績效評價體系

一是賦予監管績效評價體系以法律地位；二是明確監管績效評價體系的指標、權重、評價細則；三是建立獨立的監管績效評價部門，賦予相應職責利；四是建立績效評價信息披露渠道，保證評價結果的透明化。

324建立利于多向溝通的溝通渠道

建立利于政府、企業、公眾的多向溝通渠道。溝通渠道更為暢通，改變政府在公共政策制定和修訂過程中的主導地位，還公民以第一位，重視公民在公共政策制定中的回應[4]。溝通渠道有多種形式，如公民論壇、電子政務平臺等。中國政府應致力于建設這樣的溝通渠道，同時確保渠道的建立與維護都具備高度的規范性。

33完善公私合作的定價及合同機制

331完善公私合作的定價機制

公私合營制項目的定價必須同時滿足四維的目標：促進社會公平、滿足公眾需求、提高企業運營效率和利于企業發展。對于具有壟斷特點的項目，如煤氣、水務等公共事務，建議引入符合國際經驗的標尺競爭體系，有效激勵企業通過提高運營效率來保證服務質量和降低企業成本。

一些公用事業項目具有普遍服務特性，政府為了保障公民福利，往往要求定價偏低，針對這種情況，對于政府定價低于企業的真實成本，可以建立政府的補貼制度，最終形成增加社會福祉、利于企業發展的市場化機制。

332完善合同設計

由于我國針對公司合作機制的法律法規體系尚不完善，合同的作用就尤為重要。政府和企業應充分論證各種可能出現的系統風險、集成風險和單層面、單角度風險，并在充分考慮、預評估風險的基礎上，避免未來因風險帶來不必要的損失和矛盾。

此外，特別要指出的是，現在有部分地方政府在公司合營項目中不簽訂合同，只頒發協議書、委托書或授權書等，這一現象應及時糾正，應根據相關規定，與企業簽訂特許合同，并依據法律及合同條款開展各項事宜。

4結論

本文針對公私合作機制本質，探討、分析了中國公私合作模式運營中存在的問題，這些問題的產生一方面由于法律法規的不健全，另一方面是因為政府沒有很好地把握公私合作機制的本質與內涵，政府角色錯位，造成了政府職能缺位、越位現象，也造成了項目無法順利推行的結局。因此，本文針對中國公私合作模式存在的問題，提出了具有針對性的建議，希望對理論界和實踐界有所裨益。

參考文獻：

[1]肖曉軍，呂景春公私合作制在中國目前公用事業市場化中面臨的問題——以特許經營制度為例[J].開發研究，2006（5）.

[2]金暄暄公私合作制下城市公用事業監管體系創新研究[J].特區經濟，2014（8）.

[3]徐霞，鄭志林，周松PPP模式下的政府監管體制研究[J].建筑經濟，2009（9）.

[4]張舒婷后現代公共行政話語理論的當代價值[J].上海商學院學報，2012（7）.