文化產業融合背景下政府規制路徑探析

唐堅

[摘 要]新中國建立以來，經過幾十年的發展，我國的文化產業已初具規模，越來越多的文化企業選擇橫向融合與縱向配置以追求規模經濟和范圍經濟。而當前我國對文化產業采用的是分業橫向管理，隨著文化產業融合的逐步深入，這一規制體制已不能很好的支撐、促進文化產業的發展，甚至在一定程度上成為了產業升級的阻礙。本文分析了當前文化產業政府規制中存在的問題和不足，結合文化產業融合的發展趨勢，提出了政府規制重構的思路，希望對政府規制的調整起到一定的啟發作用。

[關鍵詞]文化產業；融合；政府規制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.34.177

1 當前文化產業政府規制中普遍存在的問題

1.1 文化產業政府規制體制不順

長期以來，我國政府對文化產業實行分業橫向管理，即在文化產業所涉及的每一個行業都設立相應的政府管理機構，且各行業的管理機關屬于平等關系，互不影響，互不干涉。這一管理辦法在計劃經濟時期有效地保護了文化產業發展萌芽，促進了各行業的齊頭并進。但是，隨著文化產業融合的發展，尤其是文化產業之間融合的逐步深化，繼續實行原有的橫向管理辦法則容易導致規制權劃分不清、政出多門等問題，給文化產業發展造成阻礙。隨著全面改革開放局面的打開，越來越多的事業單位轉變為企業，但當前的管理體制未能作出及時的調整，管理僵硬、政企不分的問題時有發生。再有，我國文化產業各行各業都有不同的政府機構在管理，且各政府機構之間互不監督，互不干涉，導致各機構在管理過程中缺乏溝通，管理模式之間不免產生互相制約發展的策略。這種互相制約發展策略的制定在新興文化產業更為嚴重。

1.2 經濟性規制過嚴而社會性規制缺失

目前，我國尚未在法律上明文規定在經濟上應當如何管理文化產業，可以管理到哪種程度，因此在實際操作中往往存在著規制過嚴的問題。此外，不明晰的規定也在一定程度上導致了不公平問題的發生，政府在限制新興產業數量的同時，對于國家控股和非國家控股的文化企業并沒有一視同仁，這使得非國家控股的企業在一段時間內很難發展起來。在社會性規制方面，由于發展時間長，管理體制較為完善，但是政府對經濟性規制的傾向，使得社會性規制未能充分發揮其管理作用。

1.3 文化產業法規不健全

法律是一國執行某項措施最強力的手段，也是維持市場秩序的準繩。隨著我國市場經濟的不斷成熟，法律法規也被引入到對文化產業的監管中。就目前而言，我國已針對著作權、專利、廣告等制定了相應的法律規范。但是，在實際應用中，對于文化產業的規制還是以行政手段為主，很少以法律法規作為第一選項。另外，對于文化產業下屬的電視業、電影業、出版業、新聞業、印刷業等，尚未有成型法律出臺，在實踐中還是依照地方政府頒布的管理政策對其進行監管，而這種管理政策很容易淪為“人治”的工具。

2 文化產業融合進程中政府規制重構思路

2.1 推進文化體制改革

2.1.1 加快文化產業轉企改制

加快國有文化單位的轉企改制，樹立文化市場的主體，成為文化機制改革的重點。在我國文化產業中，出版業、影視業等大部分都是實行國家經營的政策，因而轉企改制政策要從這些企業開始實行。針對出版集團向企業轉型的改制，應當盡快實施集團資產評估，完成企業向股份制的改造；針對影視制作集團的改革，應當加快集團股份制的改造推進，進行優勢整合，資源整合，積極引進合作伙伴，打造核心競爭力強、實力雄厚的影視帝國；針對演藝集團的整合，應當合理運用市場運營手段，合理安排集團的演藝資源，推進省直接領導的藝術院團向企業制度的改制，激勵普通文藝院團保持先進性。在企業改制的過程中，還要著重管理好黨報黨刊的體制改革以及廣播、電視節目的制作和播放分離的改革，推動電視劇、報刊的制作機構融入市場，推進其企業化轉型。

2.1.2 國有文化資產管理體制升級

目前，國內的文化領域的國有資產管理制度的建立正處在初級階段，各地方政府的管理方式各不相同。在我國某些發展速度較快的市政單位對其管轄的文化產業實行由政府出資來成立經營文化企業的單位，扮演著廣播電視、新聞出版等文化單位的出資人職責，同時也享有出資人權益，有監管所屬國有的文化資產、審定重大的融投資計劃項目、調控文化企業投資方向、考核目標完成情況的責任。我國經濟中心上海則實行由上海的宣傳部、發改委、財政局、國資委等關乎發展的政府部門來共同成立一個管理文化產業的領導班子，并組建相應的管理機構，負責對上海市的文化產業的發展情況進行監督，主要是對上海市文化產業的商業性也就是其承擔的創造價值的角色進行監督和管理。從上海市、重慶市和深圳市實行的政策來看，要保證文化產業能健康且快速實現其經濟價值，必須保證國家對文化產業實行的管理政策有好的方向。首先，根據文化事業的類別及屬性，政府對國內文化資產實行分離處理，將經營性和非經營性兩種國有資產分別歸入經營性和非經營性管理體系中，規劃出相應的文化管理體制。為了更好地促進文化產業的發展，必須將經營性和非經營性兩種管理體系徹底分清，對其實行政治經濟分開管理的方法，構建政府—企業—資產三級管理的機制。其次，政府設置代理機構，用來代表政府處理文化企業國有資產的工作，對資產的運用進行監控和審查。如代理機構對重要的文化企業的分立、合并，資產的使用方向、產權的變更，重大項目的實施效果都有審查的義務和權利。再次，為完善管理體制應當設置具有出資人功能的機構，不僅可以使用出資人的權利，也同時承擔著對資產的監管等責任，來確保資產的安全、完整、增長。對于我國文化產業下的各企業的管理人員，其工資水平可以由上述具有出資人功能的機構來決定，包括該企業的各種考核制度等都由上述機構來制定。最后，明確企業經營中的責任，采取文化企業責任制，賦予國有文化企業的負責人資產代表經營權，同時也要承擔國有資產的運營、保值、增長等具體責任。

2.2 放松經濟性規制

2.2.1 促進文化資產產權代理制度發展

首先，要推進文化產業規制的法制化進程。近年來，針對原有政府管理中的普遍存在的“越權”和“缺位”問題，逐步發展形成了一種分類管理的文化行政管理方式，即根據外部性的不同，將文化資產分為可經營性的和不可經營性的資產。在實踐進程中，由于缺少法律制度的支撐，這種新型管理模式在進行漸進性的改革的過程中存在不徹底性，導致其執行效果不佳，尤其在經營性的文化資產的管理中仍然透露出原有的行政管理的陰影。針對這樣的現象，一方面要通過設置文化國資委機構，以確保分離出規制機構中的非規制職能，使規制機構獨立出來；另一方面要為規制行為提供法制保障，尤其是要盡快出臺《出版法》、《廣播電視法》等法律來代替政府部門的規章制度，避免由于法律缺失、政策泛濫，而導致政府規制行為的失效。規制要提高透明度、預見性和穩定性，法律規制要經過法定程序來確立，及時向社會公示，提高政策在制定與執行時的透明度，使文化產業的規制的確立提到法制化的進程。

其次，將公共管理職能與出資人職能分開。地方政府設立的文化國資委等機構普遍具有定位不清的問題，它不僅是文化資產的監查者同時也是出資方，既是公共管理者又是產權監管者。根據國內外文化資產管理經驗，在調整國有文化事業管理時，應當把資產的管理與公共管理分離，才能為促進國有資產的經濟效益增長打好基礎。文化國資委應定位為管理部門，并向出資方、管理方的方向轉型：一方面，文化國資委不能被當作政府宣傳部的管理工具，也不能被當成貫徹執行政府的政策指令的“漏斗”，應當給予文化國資委獨立的經濟管理和處理文化資產的權利；另一方面，文化國資委應使出資人與所管理企業各司其職、界定明確，合理運用法律和經濟手段進行管理，避免行政干涉，從而實現出資人與公共管理職能分開，實現行政與文化企業、文化資產分離。

再次，完善產權管理制度。文化事業改革需要逐步改善國有文化產業的產權管理制度，完善產權的委托代理制度，尤其是市場化委托代理管理制度應當建立在市場契約制度的基礎上，而不能依靠組織規范和行政干涉。文化國資委作為監察人和出資者，可委任或委托符合條件的特定的自然人成為出資者代表行使文化企業的股東權利，特定自然人參與企業內部管理活動，代表出資人施行經營、監察職責。對于那些國有控股即國有資產占總資產的大部分的企業，我們則實行董事對原領導班子進行制衡的方式來管理，制定相關管理制度，應用文化出資者的職能沒有特殊性，但在國際文化的安全和文化的意識形態等重大問題上擁有一票否決的權利。通過合理有效的產權代理管理制度，可以使政府的導向和規制得到實現，不得用行政手法和組織規范進行干預。

2.2.2 開拓多元化的文化投融資渠道

放寬規制、建立多元化的文化投資融資渠道，根本上是要調整文化所有制結構。第一，開展國有文化財產公有制，開拓多樣化形式。文化產業不同于物質產業，具有意識形態的特征，我們可以抓住其這個特點，在遵守國家法規的前提下，來制定出更有利于文化產業發展的管理模式。公益性非經營性的文化單位應探索新的經營方式、不斷嘗試新的管理方法，堅持單位的公益服務性，使其適應經濟大環境；小型公益性文化企業可以以產業探索為主，嘗試將文化的“受益人”轉變成“投入者”。對于可經營性的文化產業，則應采用混合經營的管理模式，努力提高其管理效率，實現其經濟效益。第二，支持并鼓勵文化產業多元化發展，實現多元所有制結構，進而改變單一的國家專權文化管理模式，同意并支持營利性文化生產產業為代表的企業多種形式所有制的發展，逐步構建一個公有制占主要地位，政府協同社會和個人一同構成的多樣經濟成分、多元經營方式、多層次、多渠道、多種文化體制并駕齊驅的新格局。第三，公有制仍是文化單位的主體，這里的主體地位并不是指在數量上占據優勢，而應表現在質量上的領袖作用。公有制文化企業特別是國家占主導地位的企業，需通過改善自身品質，加強自身控制力、經濟競爭力和行業影響力，以更好地穩固自身主體地位，充分發揮自身的主導作用，促進國家文化軟實力的提升。

2.3 強化社會性規制

2.3.1 加大對中外文化產業融合的監管力度

文化產業融合的背景下自然會發生中外文化互動，一方面，我國文化企業、事業單位可以學習外國文化運營的先進經驗，促進我國文化市場的跨越式發展，另一方面，部分專權、強權的西方國家利用其政治、軍事、經濟、科技的優勢，強制銷售其文化產品，侵蝕著我國的民族文化，因此，文化企業在融合吸收的過程中要提高警惕，吸收其長處，轉化成自身能力。在這一過程中，中華人民共和國國家新聞出版廣電總局要明晰審查標準，加大監管力度，把好文化引入的第一關；地方政府的文化產業管理部門則應做好對管轄地區文化企業引導與教育的工作，充分發揮社會性規制的作用，引導和限制文化產業的內容，鼓勵企業巧妙運用科技手段，提高文化產品的創新性。當文化產業出現侵權問題時，要綜合運用經濟性規制與社會性規制打擊盜版行為，凈化文化市場，使文化產業健康發展。

2.3.2 制定內容管理流程

對文化產品在內容管理上，可采取事前審查、事后追懲和備案相結合的管理流程，以確保內容合法性。首先，事前審查。事前審查是指文化產品在出品前，應由國家相關行政部門對其內容進行管理審批。如對電影影片的發行，對其制作時的攝影制作、發行、影院中放映、外籍影片的進口、國內影片的出口均需向國家新聞出版廣電總局的電影審查審批機構申報，使其對電影內容是否合格進行審核批準。例如，我們想播放外國電視臺的電視節目，播放機構必須向我國廣電總局提出申請，由其對該節目進行審核，審核通過后才能順利播放，不通過則不能播放。其次，事后追懲。事后追懲指的是文化產品在出品前，未能通過政府設立的管理部門對其內容的審查，作品的內容涉及法律、法規命令禁止出現的內容，文化產品出現以上情況時，依照法律對當事人追究刑事或行政責任。采取這種方式進行管理的文化行業主要有：出版業、印刷業、藝術表演團體等。出版單位（包括音像制品的出版單位）采取編輯責任制，避免出版物或音像制品的內容違反國家法律規范的規定。最后，做好備案。備案就是要求當事人在進行文化產品制作的準備工作前，要做好相關計劃，把計劃和所需題材向政府設立的行政部門備案。

2.4 完善文化產業法律法規體系

2.4.1 健全文化產業法規體系

在第十七次全國人民代表大會上，提出要不斷推進文化產業的發展。這對于我國文化產業來說是一個建立完善對應法規的一個機遇，通過不斷地完善文化法律體系、規范執法行為和增設法律監察，有助于理順政府在文化企事業單位中的權利義務，使文化工作者能更積極地工作和創新，為文化產業的繁榮昌盛提供良性的發展環境。根據發達國家的文化法律體系及內容規制，以及我國文化體制改革的要求和趨勢，可以推斷出構建文化法律體系的最重要的目標是內容規制的完善。即以《新聞法》《廣播電視法》《出版法》等具體針對性法規為中心，用《報紙管理暫行規定》《廣播電視管理條例》《出版管理條例》等作為行政法規的支撐，將地方行政法規、部門行政規章作為法規體系的內容補充。加快《新聞法》《廣播電視法》等專業法律的制定進度和執行力度，為文化內容規制的完善打好基礎。

2.4.2 強化知識產權保護

首先，加強對知識產權的價值重視程度。知識產權的保護能夠通過提高企業的壟斷利潤，進而鼓勵創新。文化企業在通過對創意的表現過程中改造文化資源，因而可以極大地增加文化產品的市場競爭力和附加值。其次，要明確文化創意與文化資源的分別。文化資源很難體現出顯著的資源稀缺性，它雖然有產權歸屬，但產權歸屬不能代表完全的文化資源。以好萊塢的動畫片《功夫熊貓》為例，功夫和熊貓作為文化資源來講，其產權歸屬是屬于中國的，但這種產權歸屬不能構成法律上的知識產權。在文化產業中，一個創造性的理念如果不能轉換成知識產權，也就不能使創新理念向產業化飛躍。再次，從宏觀角度進行立法保護。知識產權的維護必須由國家設立法律、加強執法力度，保護原創作品。根據適度原則，原創作品在一定階段后可以讓其進步成果由社會共享。最后，企業自身始終保持先進性。一方面文化企業應積極開拓進取，通過創新的方法來整合文化資源、文化要素，研究新的作品，申請知識產權；而另一方面企業更應該主動向專利申報部門注冊登記相關文化商品的商標、專利，主動維護自身的合法權益，以避免被對手搶先注冊。

3 結 論

文化產業的發展狀況關乎國家軟實力和國際影響力，必須引起充分的重視。在產業融合的背景下，文化市場的主體行為更為復雜，政府相關管理部門要理順管理體制，綜合利用經濟、法律、行政手段，構建科學合理的規制體系，促進文化產業的健康發展。

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