加強預算外資金管理和核算的措施研究

金焱

[摘 要]通過對預算外資金的管理及核算重要性的論述，闡述如何加強政府財政預算外資金管理及核算的意義，指出目前財政政府預算外資金管理存在的問題，提出如何加強財政預算外資金管理和核算的措施。

[關鍵詞]預算外資金；管理；核算；措施

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.34.227

預算外資金是指根據國家財政制度及財務制度的規定，不需納入國家預算資金管理，由地方政府各部門，各事業單位自收自支使用的資金。預算外資金是國家黨政機關、事業運行單位和社會組織團體為履行或代理行使政府職能，根據國家法律、法規和具有法律效力的規章制定而使用的財政未納入國家預算資金管理的財政性資金，是政府財政預算資金的必要補充，該資金有分散性、自主性、專用性等特點。

1 加強政府財政預算外資金的管理及核算重要性

1.1 有利于國家公共財政建設

財政預算外資金管理是政府財政資金管理改革的一個目標。以國際預算外資金改革和公共財政建設的經驗借鑒來看，目前成熟的市場經濟政府財政收入相當大的部分來自于國家稅收收入，而財政收支也絕大部分是預算收支。收費收入也存在，卻是市場經濟國家財政收入的必然補充，即使是這一部分收入，政府財政也要給予嚴格管控。當前，我國己經確立建立社會主義市場經濟條件下作為政府公共財政的基本目標，這就將預算外資金管理改革作為公共財政建設的重中之重。預算外資金管理改革的成效，聯系到公共財政管理框架構建的成效，聯系到政府部門預算、國庫管理制度及政府采購、費改稅等經濟改革的成效。部門預算是一個部門一份預算，部門預算要能全面反映部門及所屬單位全面財政資金收支情況，既包括財政預算內資金收支情況，而且還包括預算外資金收支情況，事業和經營收支以及其他收支，因此一定要加強對預算外資金收支管理，將其視同預算資金管理，這樣將保證部門預算完整性；國庫管理制度的改革將通過建立國庫單一賬戶管理體系，將政府財政資金所有收支集中在國庫單一賬戶中運行，這將實現財政收支管理的國庫集中收付。如果形成預算外資金游離于國庫單一賬戶之外，國庫集中支付管理制度改革也不能實現。

1.2 有利提高財政收入占國內生產總值的比重

財政收入占國內生產總值（GDP）的比重，反映國家財政參與國民收入分配的程度，這一比重高低，由本國家經濟發展水平和政府職能發揮大小所決定，該比率越高，反映國家宏觀調控力度越強，反之越弱。就目前我國財政管理的情況來分析，財政收入主要指國家預算收入，因為國家預算收入是國家能夠直接管控的財政資金，是財政管理的核心。就財政收入占國內生產總值比重的國際通常標準來看，發展中國家平均水平在25%上下。我國因為在改革開放初，經過簡政放權，政府把該由市場承擔的職能還給市場，在當時情況下，由于政府部分職能減少，財政收入占國內生產總值的權重有所下降是合理的。隨著財政改革的推進，政府對社會基礎設施和基礎產業、社會保障及收入分配和地區差別結構調整，實現宏觀調控的手段，目前的財政收入水平暫時不能滿足國家職能需要。

1.3 有利于增強財政部門的宏觀調控手段

我國由于經濟起步晚，經濟水平發展相對較低，預算財政資金短缺，收支矛盾明顯，形成一些應作為財政資金進行管理的資金游離于財政監督之外，使得財政部門對財政性資金的宏觀調控手段減弱；預算外資金從新中國成立以來增長速度快，但國家對預算外資金認識及管理上比較滯后，管理手段存在缺位現象，監督機制存在監督檢查手段不健全，約束力度不夠；而且資金的征繳模式執行方式有漏洞，部分單位仍然把預算外資金視為本單位資金來看待，可以任意支配使用，作為個人和小集團利益的獲取源泉，行政事業單位預算外資金管理上也存在亂收費、擠占挪用等問題，這樣使得預算外資金的監督管理存在許多問題，扭曲收入分配結構，國家財政分散，監督管理上出現的缺位現象，滋生了一些腐敗現象及行為。因此，怎樣完善國家預算外資金的管理？怎樣對預算外資金出現的問題提出強有力的解決對策？目前，預算外資金管理主要存在的問題：預算外資金收支管理粗放。依據預算外資金管理的要求，各單位按照財政的規定編制預算外資金收支計劃，財政部門按照標準對計劃進行審批，匯總編制年度預算外資金計劃。實際的運行情況是，部分單位沒有編制收支計劃，財政部門很難編制預算外資金收支計劃，只是粗略地以在歷年基數的基礎上有增長的辦法編制并下達預算外資金收支計劃。單位收入時，有的單位只是將專戶資金一繳了之，沒有仔細核對具體的資金項目名稱，形成收入來源不清；支出時由于沒有明確的資金使用計劃，使用項目，資金的使用形成“以收定支”階段，支出范圍不規范。造成預算外資金管理粗放，應納入預算外資金管理的項目仍游離于財政預算管理之外。另外從財政的資金管理看，一方面預算內資金短缺，收支矛盾突出；另一方面國家已明確規定應納入預算管理的事業性收費和政府性基金，財政仍然作為預算外資金管理使用，形成財政資金游離于財政預算管理之外。究其解決辦法：一是梳理事業性收費和政府性基金項目；二是建立相應的管理制度；三是規范收入票據；四是規范支出范圍，建立支出管理體系。

2 加強預算外資金管理的措施

2.1 樹立“收支兩條線”的思想意識

收支兩條線是指政府對行政事業性收費的管理方式，即有關部門取得的預算外收入和發生的支出脫鉤，收入上繳國庫或財政專戶，部門不得截留、坐支，財政部門安排給部門的支出不能和收入掛鉤，而是根據各單位履行職能的需要按標準核定并撥付的資金管理模式。

深化“收支兩條線”管理的核心是按照要求，將財政性收支納入政府預算管理，從“收”的角度來講，主要是收繳分離，單位收費收入不再由部門、單位自收自繳上繳國庫或財政專戶，實行收繳分離。對于從“支”的方面來講，主要是收支脫鉤，執收單位上繳的預算外收入不再與其支出掛鉤，支出由財政部門統一返還核定指標，統一安排使用。

2.2 加強申報、執行預算環節的管理

預算外資金實行專戶存儲的方式，根據國務院下發的《關于加強預算外資金管理的通知》“對于事業、行政單位管理的預算外資金，原則上采取由財政部‘專戶儲存、財政審批、銀行監督的方式”，行政事業單位預算應該按照量入為出、收支平衡、統籌兼顧、合理安排、厲行節約、開源節流、注重效益的原則編報預算計劃，在進行科學審核之后，預算外資金按年度收支計劃和月、季計劃編報，上報市級財政部門審批，繳款單位及時、足額地將資金上繳市級財政部門開設的資金專戶，相應的銀行也要對行政事業單位進行認真督促，督促其按時將預算外資金存入預算外資金專戶。單位不得自行調整預算，要在合理的開支范圍內進行開支，避免超支、浪費現象的發生。

2.3 加強票據管理中的控制

行政事業單位的收費票據必須由市級財政或者收費管理部門統一印制，未經指定，任何單位都不得印制財政票據。票據使用單位購買票據時必須持收費許可證到財政相關部門登記，辦理領購相關票據手續；發生收費活動必須開具收費票據；收費單位按照收費票據的原始憑證入賬，加強票據領購使用管理，控制亂收亂罰行為。財政采用定期與不定期方式對票據進行監督檢查，對檢查結果公示。

2.4 對收費許可證和收費票據要進行審計

收費許可證是對行政事業單位預算外資金收費項目和政府性基金的一種管理方式。收費許可證由國家發展改革委員會統一制定樣式，中央和省兩級價格主管部門印制，各級發展和改革委員會分別核發。行政事業單位憑借合法有效的國家、部門收費批準文件到相應的發展改革委員會申請領取收費許可證。收費許可證是行政事業單位依法收取行政事業性收費的合法憑證，每年發證機關年檢審驗合格后保持使用效力。因此，審計過程中，重點審計票據使用單位是否按規定使用財政統一印制的票據，是否存在不開具票據的情況，票據領用、注銷及日常使用管理，例如：票據存根票號連續，存根保存是否完整，票據開具實際收款金額與原始收費憑證是否相符。

3 結 論

從加強事業單位內部控制、完善外部制度的監督兩個方面入手，提出解決方案，達到行政事業單位預算外資金管理規范。隨著市場經濟體制改革步伐的加快，我國各項法律、法規、規章制度的完善，預算外資金必將成為一種特殊的財政收入，其收入支出將有章可依，有章可循，使用規范，管理科學合理，提高政府財政預算外資金使用效益。

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