基于天河潭旅游景區實證分析的旅游景區管理體制研究

劉婷

[摘要]本文結合現今我國旅游景區管理體制改革大的背景，選取貴州省一個具體的旅游景區作為實證分析的對象，對旅游景區管理體制改革與創新進行分析研究，一方面能夠了解貴州省旅游景區管理體制的現狀，另一方面對我國在社會經濟轉型時期的旅游景區管理體制改革方面政策的制定具有一定的參考意義。

[關鍵詞]旅游景區；管理體制；改革；天河潭

[DOI]1013939/jcnkizgsc201535216

1旅游景區管理體制內涵及內容分析

旅游景區管理體制是整個旅游景區得以管理、經營、發展的組織運行機制，其概念核心是各機構間的職、權、責的配置問題。旅游景區管理體制的內容主要包括三個方面：第一，旅游景區管理的行政領導體制，包括管理系統中的各個管理機構間的權力范圍，以及各自所能管理的區域和管理的能力大小；第二，旅游景區管理中各機構的職能及權責關系，即根據國家法律法規及景區實際情況決定的實際權責；第三，政府和事業單位及企業單位之間的關系定位，包括政府管理邊界、企業利潤邊界、工作人員利益邊界的問題。

根據貴州省政府的《貴州省人民政府關于進一步理順我省旅游景區管理體制有關問題的通知》文件，明確了貴州省的旅游景區管理體制：“全省統一規劃、屬地行政管理，部門行業指導，企業自主經營。”也就是說省政府退居前線，在幕后做行業指導，成立并指派旅游景區管理委員會承擔景區日常經營和管理的責任，而省或地方政府將更直接地引入投資商，由此引發的矛盾就是權、責、利的關系處理問題。

2旅游景區管理體制現狀分析

21現有的旅游景區管理模式分析

211政府主管型

1995年國務院頒布的《國務院辦公廳關于加強風景名勝區保護管理工作的通知（國發〔1995〕23號》文件明文規定“風景名勝資源屬國家所有，必須依法加以保護。各地區、各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝資源及景區土地”。說明旅游景區屬于國家公共資源，只能由國家職能部門管理和開發建設，其宗旨是保護旅游資源，實現可持續發展。政府主管型的景區管理模式有以下特點：第一，政府擁有管理資源的行政權；第二，政府可以通過政府職能實現對景區的調控；第三，政府對景區的開發和管理的目標，超越了經濟利益和個人利益，更加注重社會效益和長遠利益。

212企業經營型

企業經營型是相對于政府主管型而言的，也就是說景區走進市場，按照市場的配置，進行景區的投資、經營、管理。在我國目前比較流行的旅游景區企業經營模式有以下幾種：整體租賃經營（碧峰峽模式）、股份制企業經營（非上市公司經營，柯巖模式；上市公司經營，黃山模式）、國有企業經營（陜西模式）。

22旅游景區管理體制存在的問題分析

20世紀90年代，依據《國務院辦公廳關于加強風景名勝區保護管理工作的通知（國發〔1995〕123號）》文件，明確規定旅游景區由省建設廳統一管理，并行使相應的行政職能對景區的開發規劃、項目審批、財務管理等做統一的指示。這種管理模式就是純粹的政府主管型的，以資源的保護為宗旨，注重景區的社會效益。但是，這種管理模式可以說是完全脫離市場的輸血模式，對于一些貧困地區，尤其是像貴州這樣的貧困省份來說，由于資金的短缺、融資的困難等，是很難執行的。除此之外，政府也會因為資金的壓力以及對景區管理的壓力，在招商引資的融資過程中，與企業、景區的利益相關者等直接出現矛盾和沖突。

隨著旅游業的發展，景區的管理體制的改革不斷試行，出現了新的企業經營型的景區管理模式。景區的投資建設開始由政府全盤管理，發展到企業通過資金入注的方式參與其中，政府不再直接參與景區投資、項目規劃和建設、景區的經營，由企業代為管理和經營，政府審批、監督。隨著這種模式的進一步發展，出現了許多新的問題。首先，政府和企業邊界模糊不清。一方面，政府為獲得政績、企業為獲得利益，相互勾結，以犧牲資源和環境為代價，發展旅游業，導致旅游資源和生態環境的破壞。另一方面，政府作為行政監督部門，對景區的管理持保護的態度，而隨著企業的入駐，多數的保護性景區變成經營性的景區，政府和企業在管理和開發上就出現了不可調和的矛盾。其次，旅游景區管理法律法規的缺失。針對景區管理的相關的法律法規不健全，尤其是針對景區的資源和環境的保護相關的法律的欠缺，導致很多保護性的景區被利潤化和商業化；除此之外，管理上的行政權限在經濟利益的驅使下變得柔軟無力，諸多的制度、規章等不能切實執行。最后，處在旅游景區管理體制改革的過渡期，看似兩權分離，但實際邊界模糊，有的甚至是政企（事）不分，導致管理機構重疊、多頭管理、政出多門、條塊分割等問題。

3天河潭管理現狀分析

天河潭，原名天生橋，位于花溪河上游的車田河段，坐落于石板鎮蘆荻村旁，距貴陽市23千米，距花溪13千米，距龍洞堡國際機場28千米。

31天河潭旅游景區傳統的管理模式分析

通過對文獻資料的查詢和整理，以及對天河潭旅游景區的實地調查，將天河潭的旅游景區管理模式分為前期階段和后期階段。前期階段是由政府領頭，對景區擁有絕對的領導、決策權力，企業以資本參與其中，享有部分項目的參與權，以獲得利潤為最終目標。如下圖所示：

政府管理和經營的景區管理及開發模式

從上圖分析可以看出天河潭的經營權和管理權，基本隸屬于政府，企業僅僅享有以資金入股的部分參與權，可以說是政府與企業合資管理，但是實際上關于景區資源的開發、利用、管理、經營等重大的決策，實際上還是由政府領導和控制的，企業話語權相對較弱。這種管理模式，在景區成立的初期，對于景區的資源的開發和保護，以及招商引資是非常有利的。

但是，隨著景區的景區資源的開發、項目的建設、不同的企業的入駐等，傳統的以政府為主導的管理模式開始出現弊端，不能適應新的景區的發展需求，甚至還成為制約景區快速發展的因素之一。具體表現如下：首先，政府對于景區的管理，基本都是參照國家對于景區管理制定的宏觀的政策、法律、法規等，但是國家的相關法律、法規、政策等更新的速度遠遠低于景區發展的速度，所以出現了政策、法律、法規滯后于景區的發展，導致管理上出現脫節和漏洞，例如對天河潭的管理，僅僅依照規章制度辦事，而不是天河潭發展的實際情況，最后導致很多問題的出現。其次，經營權和管理權都集中在政府手中，最終導致政企不分，出現兩個極端的現象：一是重開發經營，追求政績，不斷地招商引資，對景區進行商業化建設，忽視資源的保護；二是重保護和管理，輕開發和經營，雖然對景區的資源的保護有利，但是對資源的充分有效的利用，以及對資金的引入是不利的?；蛘哒f政府難以分出主次，會引發很多的矛盾。例如企業利潤和政府邊界的矛盾，當地居民的認知與政府政策的沖突等。最后，由于政府對投資者投資項目的限制，比如說多數的投資者只擁有對景區的基礎設施和國家批準的相關的項目進行投資，投資者在景區的開發、建設、經營上沒有自由表達話語的權力，在某種程度上會削弱投資者的投資熱情和創新意識。

32天河潭旅游景區管理體制改革后期的管理模式分析

通過對天河潭旅游景區的前期的管理模式的分析，發現該模式已經不能適應新的政治、經濟一體化的大背景下的旅游景區的發展，所以天河潭根據其實際情況，對其體制進行改革，改革取得最大的成就就是成立了天河潭風景管理處。在成立天河潭風景管理處之前，景區的資源開發、規劃、經營、管理等都隸屬于政府機構的不同的部門管理，經常會出現機構重置、多頭管理或者無人管理、管理意見沖突等局面，沒有一個權威性的專門的機構進行管理，所以天河潭風景管理處的成立，對于天河潭風景區的發展有重要的意義。

通過對天河潭的調研，了解到天河潭管理處職能主要集中在以下幾個方面：①貫徹執行國家有關法律、法規、規章和政策；②制定天河潭風景名勝區管理制度，對天河潭風景名勝區實行統一保護和管理；③組織和協助編制天河潭風景名勝區總體規劃和詳細規劃，并組織實施。依法對建設項目實施規劃審查和管理；④會同有關部門搞好社會治安綜合治理、交通安全、經營活動等管理工作；⑤負責環境衛生管理；⑥負責各種建設項目和服務實施的環境評估、檢查和管理；⑦組織或會同有關部門搞好天河潭風景區交通、通信、電力、供水和接待服務等基礎設施建設，改善旅游條件，提高旅游接待能力和服務水平；⑧行使區人民政府或住建局授予的其他管理職權。這種管理管理模式突破了政府直接管理景區的限定管理范圍，既給了政府管理的權威性，也給了景區自主管理的主導性。

4結論

景區的管理體制對于景區的可持續發展有非常重要的意義，所以科學的合理的管理體制是現在旅游業發展亟待解決的問題之一。本文在詳細闡述旅游景區管理體制、分析旅游管理模式，以及對天河潭旅游景區實證分析，從宏觀和微觀的層面，說明了我國的旅游景區管理體制的現狀，以及隨著旅游業的快速發展，旅游景區管理體制改革的迫切性。針對不同的景區、不同的時代背景、不同的資源狀況，實現景區的體制改革，促進景區的快速發展。例如天河潭采用的管理模式，此模式在主體上突破國家建設部直接管理景區的現狀，而是賦權給地方政府，再由政府指派成立風景管理處（管委會）進行直接管理，政府不再直接指導建設和經營，負責監督，企業有較大的景區規劃和經營的權力，這就意味著所有權、產權、經營權三權分離。總之，該模式的提出對于景區在新時期的發展有非常重要的理論和實踐意義。

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