論轉(zhuǎn)變政府職能的核心

余娜

[摘要] 關(guān)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展史上可以分為兩個(gè)大的派別，它們貫穿于整個(gè)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的八次革命中，即經(jīng)濟(jì)自由主義和國(guó)家干預(yù)主義，這兩大派別的歷史地位隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而變化。改革開(kāi)放37年來(lái)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，我國(guó)政府不斷地調(diào)整政府職能，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史發(fā)展過(guò)程相對(duì)應(yīng)。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)家干預(yù)主義；經(jīng)濟(jì)自由主義；政府職能；主體性

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.30.098

2013年十八屆三中全會(huì)的召開(kāi)，政府職能曾再次成為關(guān)鍵詞，會(huì)議提出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。要健全宏觀調(diào)控體系，全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高科學(xué)管理水平。”這樣的表述看起來(lái)是把市場(chǎng)與政府的關(guān)系理順了，政府的職能在于建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，目的是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。但就中國(guó)而言，轉(zhuǎn)變政府職能最終的目的何在？經(jīng)歷了幾十年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，逐漸脫貧致富的中國(guó)人更加關(guān)注自己的生活質(zhì)量，“民生”一詞的背后關(guān)系著十幾億人的衣食住行和生老病死。中國(guó)老百姓的“改革心愿”很單純，也很直接，比如說(shuō)：“房子何時(shí)買(mǎi)得起”、“空氣何時(shí)變清新”、“看病何時(shí)不再難”、“食品安全何時(shí)不擔(dān)憂(yōu)”，轉(zhuǎn)變政府職能的最終目的不應(yīng)該只是對(duì)經(jīng)濟(jì)體制或是政治體制的改革，關(guān)鍵在于直指民心。

1 西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系

關(guān)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展史上可以分為兩個(gè)大的派別，它們貫穿于整個(gè)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的八次革命中，即經(jīng)濟(jì)自由主義和國(guó)家干預(yù)主義，這兩大派別的歷史地位隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而變化。從亞當(dāng)-斯密到凱恩斯之前，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)歷了古典和新古典兩個(gè)時(shí)期，在長(zhǎng)達(dá)近兩百年的歷史里，經(jīng)濟(jì)自由主義占據(jù)壓倒優(yōu)勢(shì)，成為占統(tǒng)治地位的經(jīng)濟(jì)思想。古典學(xué)派和新古典學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們都基本上承襲了古典自由主義的傳統(tǒng)，認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，必須實(shí)行自由放任的經(jīng)濟(jì)制度，讓市場(chǎng)機(jī)制白發(fā)作用以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。亞當(dāng)-斯密主張讓每一個(gè)人在不違反正義的法律前提下，完全聽(tīng)其自由，允許其采用符合自己愿望的方式去追求自身的利益，以自己的勞動(dòng)及資本與其他任何人或組織相競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家的職能就是對(duì)外防御敵人入侵，對(duì)內(nèi)保障個(gè)人權(quán)益和自由，在經(jīng)濟(jì)方面主要舉辦公共福利事業(yè)和興建公共設(shè)施。除此之外，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)采取自由放任原則，不需要任何措施加以干預(yù)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派盡管在經(jīng)濟(jì)學(xué)概念和理論基礎(chǔ)上有別于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派，并較多地涉及政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，但在基本理論上仍承襲古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的學(xué)說(shuō)，主張將政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)控制在最低限度。這就是所謂主張自由競(jìng)爭(zhēng)，由自由市場(chǎng)的力量來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而國(guó)家則為其提供必要的法律與制度條件，并承擔(dān)某些不適合由市場(chǎng)來(lái)協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)自由主義。到了19世紀(jì)末20世紀(jì)初，壟斷資本和國(guó)家政權(quán)的結(jié)合使自由資本主義進(jìn)入國(guó)家壟斷資本主義。這時(shí)，盡管西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?nèi)匀辉陧灀P(yáng)自由資本主義思想，信奉國(guó)家不干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的學(xué)說(shuō)，但已與實(shí)際情況很不相符。羅斯福“新政”是美國(guó)以行政力量對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面干預(yù)的一種國(guó)家壟斷資本主義實(shí)驗(yàn)性措施，是西方經(jīng)濟(jì)思潮從自由放任論向政府干預(yù)論轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要里程碑。在羅斯?！靶抡钡谋尘跋?，早在1926年就發(fā)表了《自由放任主義終結(jié)》的英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯，在資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)到來(lái)之際，于1936年發(fā)表了《就業(yè)利息和貨幣通論》一書(shū)，批判傳統(tǒng)理論，系統(tǒng)地提出了國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論和政策，并立即在西方世界產(chǎn)生巨大影響，被稱(chēng)之為“凱恩斯革命”。美國(guó)前總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)主席赫伯特斯坦曾指出“大蕭條引出了凱恩斯的理論，并且為它提供了傳播市場(chǎng)”。如果換個(gè)角度說(shuō)，則是羅斯福“新政”為凱恩斯理論提供了更為直接的根據(jù)。不難看出，作為西方經(jīng)濟(jì)理論代表的兩大基本流派，幾乎貫穿于資本主義發(fā)展的整個(gè)過(guò)程，并且總是隨著經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的變化而此消彼長(zhǎng)。兩者既相互對(duì)立，又相互影響，并在一定程度上互相吸收和融合。

2 改革開(kāi)放后我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變

政府職能亦稱(chēng)行政職能，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動(dòng)方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)。政府職能的四大內(nèi)容：政治職能，指政府為維護(hù)國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)的利益，對(duì)外保護(hù)國(guó)家安全，對(duì)內(nèi)維持社會(huì)秩序的職能；經(jīng)濟(jì)職能，指政府為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行管理的職能；文化職能是指政府為滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的文化生活的需要，依法對(duì)文化事業(yè)所實(shí)施的管理；社會(huì)公共服務(wù)職能，指除政治、經(jīng)濟(jì)、文化職能以外政府必須承擔(dān)的其他職能。

改革開(kāi)放37年來(lái)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，政府不斷地適時(shí)調(diào)整政府職能，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史發(fā)展過(guò)程相對(duì)應(yīng)，我國(guó)政府職能重心的轉(zhuǎn)變也經(jīng)歷了以下幾個(gè)重要階段。改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，其根本特征就是否定和排斥市場(chǎng)作用，完全由政府通過(guò)國(guó)家計(jì)劃進(jìn)行資源配置。當(dāng)時(shí)主導(dǎo)的傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是資本主義特有的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)才是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的基本特征。因此，改革開(kāi)放要在實(shí)踐上突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，就必須在思想上突破否定和排斥市場(chǎng)的傳統(tǒng)觀念的束縛。20世紀(jì)80年代，隨著改革開(kāi)放實(shí)踐的推進(jìn)，我們對(duì)政府（計(jì)劃）和市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)逐步擺脫了傳統(tǒng)觀念的束縛，對(duì)推動(dòng)改革和發(fā)展起了重要作用，特別是1992年年初鄧小平同志在視察南方重要談話(huà)中明確指出：“計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)，不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義，資本主義也有計(jì)劃；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)。計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段?！边@個(gè)精辟論斷，使我們對(duì)政府（計(jì)劃）和市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)有了重大突破。隨后黨的十四大明確提出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，“就是要使市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”。這一重大理論突破，對(duì)推動(dòng)我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了極為重要的作用。在黨的十四大提出市場(chǎng)作用的定位之后，我們黨一直在繼續(xù)探索適應(yīng)改革和發(fā)展客觀實(shí)際變化要求的準(zhǔn)確定位。黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，同時(shí)刪去了“在國(guó)家宏觀調(diào)控下”的定語(yǔ)。黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。黨的十八大進(jìn)一步提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。從黨的十六大到十八大，在市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用前面所加的關(guān)鍵詞雖有所不同，但都集中在強(qiáng)調(diào)改革取向是增強(qiáng)市場(chǎng)作用。這些重要論斷為此次《決定》提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”在思想和理論上作了準(zhǔn)備。

3 轉(zhuǎn)變政府職能的核心在于明確“主體性”

從實(shí)踐的效果來(lái)看，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雖迅速發(fā)展，但政府職能的調(diào)整仍然滯后，不僅帶有歷史遺留“直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)”的烙印，而且社會(huì)管理與公共服務(wù)不到位。具體表現(xiàn)為：在GDP至上的政績(jī)觀驅(qū)使下，地方政府大搞政績(jī)工程、形象工程，造成人、財(cái)、物的浪費(fèi)，影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展；各級(jí)財(cái)政支出的相當(dāng)部分投向競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品投入很低，社會(huì)發(fā)展滯后。從西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的八次革命來(lái)看，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)自由主義還是國(guó)家干預(yù)主義，都不是萬(wàn)能的，它們與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)緊密相連，并在服務(wù)于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的過(guò)程中得到補(bǔ)充和發(fā)展。由此，我們認(rèn)為，通過(guò)對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)矛盾的分析，不論制度層次，還是體制、結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)營(yíng)管理、對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系各層次，其矛盾的根本和核心問(wèn)題，都在于勞動(dòng)者的社會(huì)主體地位沒(méi)有得到確認(rèn)和保證，從而抑制了勞動(dòng)者素質(zhì)技能的提高與發(fā)揮，并引發(fā)各層次的矛盾。

事實(shí)上轉(zhuǎn)變政府職能的理論核心不僅在于一次又一次的改革，或是強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，而在于：一個(gè)聽(tīng)命于誰(shuí)、為誰(shuí)服務(wù)的政府，還有“市場(chǎng)”的主體是誰(shuí)？轉(zhuǎn)變政府職能的背后，還是一個(gè)固有的階級(jí)屬性問(wèn)題。西方國(guó)家所要求的“政府”，是一個(gè)忠實(shí)執(zhí)行資產(chǎn)階級(jí)意志、全面維護(hù)資本主義秩序的政府，他們認(rèn)為只要確立勞動(dòng)者是“資源”的觀念和體制，并給其勞動(dòng)力以相應(yīng)的價(jià)格，創(chuàng)造勞動(dòng)力的買(mǎi)方市場(chǎng)，不僅能給資本所有者提供利潤(rùn)，還能給社會(huì)提供穩(wěn)定，勞動(dòng)者是作為“資源”的一部分存在于市場(chǎng)與政府的關(guān)系中的。而以勞動(dòng)者為主體的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，既不同于資本主義的雇傭勞動(dòng)制度，也不同于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，我們需要的是一個(gè)以勞動(dòng)者為主體，為無(wú)產(chǎn)階級(jí)服務(wù)的政府，政府所服務(wù)的主體理所當(dāng)然是勞動(dòng)者，不明確主體性，一切改革、措施都顯得蒼白無(wú)力。中國(guó)的勞動(dòng)者之所以能夠成為主體，原因在于自從人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)，勞動(dòng)者就始終是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，他們以自身的勞動(dòng)維系著人類(lèi)的生存與社會(huì)的發(fā)展，這是勞動(dòng)者主體的基本體現(xiàn)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展，人們勞動(dòng)的動(dòng)機(jī)、目的有了進(jìn)一步的演變，但作為主體的地位卻沒(méi)有變，這應(yīng)該成為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的基本原動(dòng)力。中國(guó)的歷史是勞動(dòng)者創(chuàng)造的，勞動(dòng)者是文明的主體，也是歷史的主體。所以轉(zhuǎn)變政府職能的核心必須明確“主體性”，這是前提，也是當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵。