城市治理主體的職責定位

黃鷹 安然

[摘要] 本文對城市治理體系中治理主體進行了界定，明確提出服務型政府、責任型企業、協調型非營利組織和參與型市民四大定位，并對各主體職責進行了梳理，為進一步明確城市主體間的相互關系，為治理體系的構建和運行機制建立基礎。

[關鍵詞] 城市治理 主體 定位 職責

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0013-03

[作者簡介] 黃鷹（1966 —），女，重慶人，綜合開發研究院（中國 . 深圳）創新與品牌研究中心副主任研究員，研究方向：政策研究與制度創新；安然（1982 —），河南洛陽人，綜合開發研究院（中國 . 深圳）可持續發展研究所助理研究員，研究方向：區域經濟與城市發展。

一、城市治理體系各主體定位

城市治理歸根到底是價值和利益的體現，參與城市治理的各個利益主體，有著不同的利益追求，在城市治理體系中各主體扮演不同的角色，因此各利益主體有各自不同的定位。

（一）城市政府定位于服務型政府

服務型政府是科學發展觀在政府管理領域的具體體現，也是城市治理理念的必然要求。城市治理體系中政府目標是構建服務型政府，按照服務型政府的要求，要改革政府職能，從“全能政府”向“有限政府”轉變；處理好政府和營利組織的關系，讓營利組織成為城市治理的重要主體，充分發揮市場在資源配置中的作用，政府只起彌補市場失靈的作用；處理好政府和非營利組織的關系，非營利組織介于政府與市場之間，在政府和市場同時失靈的地方，就是非營利組織發揮作用的時候；處理好與城市市民的關系，讓市民有序參政，提高市民素質，解決市民參與不足的問題，同時防止參與過度的情況發生。

（二）營利組織定位于責任型企業

責任型企業應處理好以下關系：一是企業與利益相關者的關系。企業社會責任的對象是與企業經營活動有關的所有的利益相關者：包括股東、員工、債權人、供應商、顧客、消費者、社區、非政府組織以及生態環境等，利益相關者實際上是不同身份的人的集合。因此，企業的生產經營活動不僅要關注人們現實的需要和利益，同時還必須關注未來的需要和利益。二是要處理好企業活動和可持續發展的關系。企業活動的內容相當廣泛，不僅涉及經濟、法律、倫理、慈善等方面，也涉及人權、民主、社會質量等方面，企業的一切經營活動必須符合法律規范、相關者利益、可持續發展、社會主流道德，也就是說企業的經營活動必須與可持續發展保持一致才是有社會責任的企業。三是處理好法律責任和道德責任的關系。企業的法律責任是企業最基本的強制責任。即企業在生產經營過程中必須自覺遵守政府有關法律法規，并接受政府的依法監督管理。法律責任是所有企業最基本最起碼的責任，所有的企業，均要在遵守法律法規的基礎上，追求并實現經濟利益。企業的道德責任則是一種自愿責任。即在經營活動中企業必須明辨是非，在社會主流道德與倫理的要求下，從事使社會變得更美好的事情，而不做那些有損于社會的事情。因此，在城市治理理念下，企業在遵守起碼的法律責任基礎上，積極地履行道德責任。

實踐證明，當大多數的企業社會責任水平不高時，公共政策問題就被提上了議程，社會需要借助一些政策工具激勵企業改變生產和消費方式。因此，在城市治理體系下，營利組織必須以責任型企業為目標。

（三）非營利組織定位于協調型組織

協調型組織主要指非營利組織在社會各階層、各團體間所起的中介、聯絡、協調作用。作為協調型的非營利組織，具有兩大特點：一是補充提供社會公共產品與服務。非營利組織主要從事政府和私營企業不愿做，做不好，或不常做的事，在提供公共產品與服務方面，介于政府與市場之間發揮補充功能；二是反應社會各方需求與信息。由于非政府組織扎根于社會基層，組織形態多種多樣，且運作靈活，了解來自社會基層的各種需求，因此在參與相關制度制定時，可以充分反映社會各方信息和需求，促進政策制訂的合理性。由于非營利組織的上述特點，在城市治理中定位更趨向于協調，即在社會公共產品提供和社會各方聯絡方面，起到必不可少的協調作用。

（四）城市市民定位于參與型市民

參與型市民，是指城市市民個體以及市民團體在國家法律法規賦予的權利和手段條件下，按照法定程序，通過一定的渠道參與城市社會、政治、經濟生活，進而影響政府公共政策或公共事務的行為過程。隨著我國社會經濟的發展和民主政治的推進，市民參與公共政策的制定日益受到社會各界的關注。在城市治理模式下，城市市民定位是參與型市民，體現了國家權力向社會基層的回歸，城市市民則通過參與公共決策的制定來達到城市治理的目的。

公共政策與市民的切身利益息息相關，公共政策制定中市民的有序參與不僅是社會主義政治文明的標志，也是公共政策科學化、合理化、民主化的客觀要求，是確保社會資源和社會價值公平分配的重要途徑。

二、城市治理各主體職責

（一）城市政府的職責

多元參與城市治理體系中，服務型政府主要履行以下職責：

經濟宏觀指導。對社會經濟總的發展方向進行指導，通過運用經濟、政策和法律手段，通過產業規劃、政策指導，引導和調控經濟運行，并促進經濟結構調整和優化，從而保持經濟持續快速協調健康發展。

城市合理規劃。設計科學合理的城市整體規劃藍圖，一個環境優美、功能齊全、設施完善、生活方便且獨具特色的宜居城市。

市場監督管理。依法對市場主體及其行為進行規范、監督和管理，形成統一、開放、競爭、有序的市場體系。

強化社會管理。通過制定一系列法律、法規和政策，通過有效、可行的手段，對社會組織進行規范和管理，依法管理社會事務，化解社會矛盾，維護社會秩序，建立一個和諧穩定的社會環境。

健全保障制度。健全社會保障立法，做到社會保障制度有法可依；建立與經濟發展相適應的保障水平和保障體系，漸進式發展；加強對社會保障基金的管理，提高保障基金的收益；發揮經濟杠桿作用，確定合適的保障范圍、保障水平和保障規模；健全城市居民社會保險制度，包括最低工資標準、下崗的生活救濟金標準、最低生活標準等，保障市民起碼的生活水平。

（二）營利組織的職責

營利組織是城市的經濟基礎，城市企業經營發展的好壞，直接影響城市的經濟實力和競爭力。從城市治理的出發點看，企業不僅要繼續生產私人產品，同時也要進入公共產品范疇，也要參與政策的制定過程。在多元參與城市治理下，責任型企業組織主要履行以下職責：

進行私人產品生產與服務。在社會責任的指導下不斷創新，繼續提供私人產品的生產與服務，滿足社會各方面的需求。

參與公共產品生產與服務。參與公共產品或公共服務生產可以通過制度安排來實現，如合同承包、特許經營、政府補助、自由市場、志愿服務、自我服務等方式。由于追求利潤最大化是企業的目標，因此在企業參與提供公共產品或服務時，必須強化企業的社會責任。

參與公共政策決策。參與相關政策的制定與決策過程，城市的建設、經濟政策、產業政策、稅收、優惠政策等均與企業直接或間接相關，可通過委派營利組織代表的形式，參與相關政策或制度的討論與決策過程。

（三）非營利組織的職責

提供社會公共服務。非營利組織通過各種方式提供公共服務參與到城市治理中；也可通過接受政府委托或參與政府采購，參與到政府公共服務體系中，拓展組織的公共服務空間，從而形成與政府在公共服務領域的互補、合作關系。

協調社會各方關系。一方面，通過有組織的社會動員，能夠幫助市民表達意愿和訴求、參與各種社會事務治理；另一方面，通過對話、談判、調節等方式協調平衡不同利益團體間關系，促進社會的和諧發展。

參與公共政策決策。一方面，通過動員社會資源、提供公益服務、推動社會協調發展，來影響政府立法和公共政策的制定；另一方面，也可以通過委派組織代表的形式，參與相關政策或制度的討論與決策過程。

（四）城市市民的職責

對城市政府進行監督。市民作為城市治理的主體具有知情權、選擇權、監督權等，對各治理主體的監督是城市市民最為主要的權力，也是市民參與城市治理的重要途徑。不管是城市政府，還是企業組織、非營利組織或其他市民，其行為是否符合法律、制度、政策的要求，是否違反法律法規和相關制度，市民均有權進行監督和制止。只有城市市民充分發揮出良好的監督作用，城市治理才能有序進行。

參與公共政策決策。參與公共政策制定和決策過程，是城市市民的職責之一。一般城市市民通過以下方式參與政策決策：一是通過民意調查表達對政策或措施的意見與建議；二是通過公開的新聞媒體發表意見，從而對政策制定過程進行影響；三是通過聽證會制度，對政策進行影響；四是通過公民請愿、公民投票、協商談判制度等充分表達民意。

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