消費稅能成為地方政府主體稅種嗎

[摘要] 本文分析了中國地方政府的稅收結構，“營改增”全面推開后地方政府主體稅種面臨缺失，得出構建地方政府主體稅種的必要性；從稅權劃分、稅源分配和稅收調節功能三個方面分析了消費稅作為地方主體稅種的可行性；指出消費稅成為地方政府主體稅種面臨的難題。

[關鍵詞] 消費稅 地方稅 地方政府

[中圖分類號] F812.42 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0049-03

[作者簡介] 李永剛（1978 — ），河北魏縣人，上海立信會計學院財稅學院，副教授，經濟學博士，研究方向：財政理論與政策。

“營改增”直接導致地方主體稅種的逐漸消失。當前，將新增值稅收入全歸地方的做法也只是權宜之計。隨著“營改增”向各個行業的逐步推開，營業稅收入將逐漸消失。重新構建地方主體稅種以替代營業稅成為一個亟待研究和解決的問題。

一、地方政府稅收結構分析

1994年以來，中國地方稅稅收總收入不斷增長，但各稅種占地方政府稅收收入的比重相對穩定，具體數據見表1。

中國地方政府主體稅種是營業稅，占地方政府稅收收入比重一直維持在30%左右。第二大稅種是國內增值稅，其次是企業所得稅和城市維護建設稅，其他稅種收入都不足5%，房產稅收入在3%左右，最高不超過4%。

這就是說，在營業稅逐步改成增值稅后，地方政府主體稅種就會喪失，即便增值稅留給地方政府25%，但這新增加的25%在財政收入功能上無法與原先的營業稅收入相比。房地產稅收入太少，即便在未來有可能推進房地產稅立法，由它是一種直接稅，納稅人對稅負非常敏感，國家為了穩定納稅人稅負，房地產稅的收入也不會替代現在的營業稅成為地方政府的主體稅種。因此，隨著“營改增”的逐步推開，國家有必要推進中央與地方之間的財權改革，為地方政府主體稅種的構建創造條件。

二、消費稅作為地方主體稅種的可行性分析

“消費稅”本身所具有的一些特性，使得將其建設成地方政府的主體稅種具有可行性，稅權容易劃分有效地解決了不同地區間稅收征管可能產生的矛盾和問題；稅源相對充裕，使得消費稅稅收收入具有廣泛的空間和前景；調節作用明顯，不僅對消費行為產生調節作用，對居民收入分配也具有正向調節作用。

（一）稅權劃分容易

凡是消費行為，一般都具有較強的時空特征，不管是商品還是勞務，其“屬地”性質一般較強，尤其是按“消費地”原則進行劃分比較明晰。因此，對商品或勞務的消費進行征稅相對而言比較容易劃分地區與地區之間的稅權。美國及日本不同地區及不同級別政府都擁有自己的消費稅收入，而不會導致地區間的稅權劃分不清，正是這一優點的體現。消費的“屬地”性質有效地保護了不同地區的征稅權，這也是消費稅能夠作為地方主體稅種的主要優點之一。當消費稅成為各地方政府的主體稅種之后，各地方政府征稅部門可在其稅收管轄權范圍之內征收消費稅，而不會影響到其他地區的征稅權，有效地解決了不同地區間稅收征管可能產生的矛盾和問題。從稅權劃分的角度來比較，消費稅具有成為地方主體稅種的相對優勢。

（二）稅源相對充裕

從全國范圍來分析，商品和勞務的消費在全國各地區的分布相對較為均勻，各省市、地區都有。因此，以商品或勞務的消費為稅基征收，可以保證稅源的分布相對合理和均勻，雖有多寡之分，但總能保證各地區擁有自己的稅源。另外，從中國消費稅目前征收的情況來看，雖然中國消費稅征稅范圍相對較窄，但稅收收入總量不容小覷，其已經成為中國第四大稅種。近年來，中國消費稅收入不斷增長，至2013年，中國消費稅稅收已經達到8231億元，收入規模排在國內增值稅、企業所得稅、營業稅之后。在“營改增”完成之后，消費稅將成為繼增值稅、企業所得稅之后的第三大稅種。如果對消費稅進行適當的改革，逐步擴大消費稅征收范圍，消費稅的稅額必將有大幅度增長。潛在的稅源注定了消費稅稅收收入具有廣泛的空間和前景。

（三）調節作用明顯

消費稅與增值稅最大的區別在于，增值稅實行普遍征收，并且一般實行單一稅率，而消費稅一般是有選擇地進行征收，實行單一環節、差別稅率征收。既然是有選擇、差別化地進行征收，就具備了一定的調節功能。各地區可因地制宜地選擇適合本地區基本情況的商品或勞務進行征稅，而不必實行全國“一刀切”的模式，適當賦予各地方政府一定的征稅權。消費稅可實行末端征收，因而不會影響其他地區的稅收征管，能夠較好地實現地區差別化。消費稅可發揮良好的環境保護、資源節約功能，并且在“受益原則”指導下，能夠更好地和當地公共產品和服務聯系起來。另外，還可發揮消費稅的收入差距調節功能。由于中國個人所得稅設計不完善，個人所得稅對中國居民收入差距的調節功能有所削弱，而這方面的功能不足可由消費稅來彌補。各地區可適當提高本地區的高檔品、奢侈品等非生活必需品稅率，一方面可以籌集更多的財政收入，另一方面可適當調節居民之間的收入差距，以彌補個人所得稅的漏洞。

三、面臨的問題

中國地方政府稅收收入中，營業稅是第一大稅種，“營改增”使得地方政府主體稅種面臨缺失，迫切需要重新構建新的主體稅種，而消費稅具有作為地方主體稅種的一些特性。通過消費稅稅權、課稅范圍、稅率、征收環節和計稅方式等改革，可以將消費稅建設成地方主體稅種。另外，消費稅稅制的修訂和地區間的差別是消費稅改革必須重視的兩個問題。

一是消費稅稅制的修訂。根據十八屆三中全會精神，消費稅改革的基本思路是“調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍”。從中可以看出，消費稅需要定期與不定期地修訂。當消費稅改為地方稅時，是由中央政府統一修訂，還是由各地方政府自由裁量，這一問題暫時難以預判。

二是地區間的差別。由于不同地區間經濟發展程度差別非常大，并且各地區自然環境及稟賦差別也非常大，除煙、酒這些國民普遍消費的物品之外的一些產品，如汽車、化妝品在不同地區間的消費差別會非常之大，這也會導致不同地區間稅收收入差別變大。這可能需要中央政府進一步做好轉移支付。

[參考文獻]

[1] 高銘偉.關于消費稅立法修訂的幾個問題[J].稅收經濟研究，2013（6）：70-76.

[2] 尹音頻，張瑩.消費稅能夠擔當地方稅主體稅種嗎？[J].稅務研究，2014（5）：27-31.

[3] 許卓.消費稅未來可作為地方稅主體稅種的探討[J].現代經濟信息，2014（10）：327-328.

[4] 馬偉.完善消費稅成為地方稅主體稅種的思考[J].國際稅收，2014（10）：74-76.