新型社會服務(wù)體系建設(shè)研究綜述

王娜?陳燕燕?李函芮?楊晶晶

一、云相關(guān)概念界定

1.社會服務(wù)

蒂特馬斯（1951）第一次提出“社會服務(wù)”概念，他認為社會服務(wù)和以現(xiàn)金支付的社會保險是截然不同的概念。二戰(zhàn)以后，隨著福利國家的發(fā)展，社會服務(wù)的內(nèi)容日益增加，高水平和高質(zhì)量的社會服務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)代福利國家一個最顯著的特征。發(fā)達國家的社會服務(wù)模式已經(jīng)不再局限于初期簡單的針對生活困難者的物質(zhì)濟貧服務(wù)，而是擴大了社會服務(wù)對象，增加了社會服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新了社會服務(wù)形式，實現(xiàn)了由早期簡單的生活救濟型社會服務(wù)向全面的、以服務(wù)促發(fā)展的普惠型的社會服務(wù)的轉(zhuǎn)變與提升，在優(yōu)先確保社會弱勢群體的照顧服務(wù)基礎(chǔ)上，現(xiàn)代社會服務(wù)功能得到實現(xiàn)，社會服務(wù)體系也逐漸成熟。

社會服務(wù)是指以提供勞務(wù)的形式來滿足社會需求的社會活動。狹義指直接為改善和發(fā)展社會成員生活福利而提供的服務(wù)，如衣、食、住、行、用等方面的生活福利服務(wù)。廣義的社會服務(wù)包括生活福利性服務(wù)、生產(chǎn)性服務(wù)和社會性服務(wù)。

公共服務(wù)是21世紀公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強調(diào)政府的服務(wù)性，強調(diào)公民的權(quán)利。

本文中所涉及的社會服務(wù)概念是指在國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃中規(guī)定的、除卻其中的基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生之外的其他所有公共服務(wù)類別，包括勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險、基本社會服務(wù)、人口與計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)等7項內(nèi)容。另外，還包括政府主體自身所劃定的公共服務(wù)項目，包括市政設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、市場服務(wù)（監(jiān)管）等內(nèi)容。

2.社會服務(wù)體系

《辭海》中體系是指若干有關(guān)事物或某些意識相互聯(lián)系的系統(tǒng)而構(gòu)成的一個有特定功能的有機整體。“社會服務(wù)體系”是指對社會服務(wù)范圍和標(biāo)準、資源配置、管理運行、供給方式以及績效評價等所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排，其核心問題是要確定主體構(gòu)成與責(zé)任劃分。社會服務(wù)體系的有效構(gòu)建能使得地方政府在建設(shè)新型社會的過程中精確社會服務(wù)范圍、明確服務(wù)標(biāo)準，并且在體系內(nèi)部能更還的發(fā)揮資源的優(yōu)化配置作用，提高資源的利用效率，促使居民享受更多更好的社會服務(wù)。社會服務(wù)體系不同于傳統(tǒng)的以政府為單一服務(wù)主體的形式，將政府與社會相聯(lián)系，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)社會服務(wù)效益的最大化。

3.新型社會服務(wù)體系

本文所指的“新”主要體現(xiàn)在兩個方面。一是在主體的構(gòu)成方面，傳統(tǒng)社會服務(wù)體現(xiàn)構(gòu)建中存在巨大的主體缺失問題，政府在處理日常事務(wù)的同時，還需要花時間想居民提供相應(yīng)的社會服務(wù)，這就導(dǎo)致了政府職能的龐大和冗雜，可能無力從繁多的社會事務(wù)中抽身解決相應(yīng)社會服務(wù)問題。二是供給方式和考評方式。公共服務(wù)的供給是政府職能之一，傳統(tǒng)的單純依靠政府供給方式，已經(jīng)或正在被充分挖掘市場與社會力量共同參與的多元化供給方式所取代，而且多元化的供給方式在不同國家也正在朝不同的方向發(fā)展。公共服務(wù)供給方式的研究與政府改造密切相關(guān)，尤其是在中國，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型使政府職能不得不隨之進行深刻轉(zhuǎn)變，所以，當(dāng)前中國公共服務(wù)供給方式的研究有相當(dāng)部分是圍繞服務(wù)型政府的建設(shè)而展開。一般認為，建設(shè)服務(wù)型政府的主要目的就是使政府能夠以公民和社會本位為理念，通過有效的制度安排，引進各種市場與社會力量，向社會提供公正、透明、高效的公共服務(wù)。所以，服務(wù)型政府建設(shè)必須與公共服務(wù)供給方式的改善相結(jié)合，而這種結(jié)合，又必然涉及政府公共服務(wù)供給理念、公共服務(wù)供給方式的制度設(shè)計、公共服務(wù)供給方式的績效評價等具體內(nèi)容。公共服務(wù)既是政府的主要職能，又是各類社會組織參與和發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域，誰來評價公共服務(wù)的質(zhì)量，如何評價公共服務(wù)的結(jié)果，便成為公共管理領(lǐng)域困待解決的問題。新型考評方式不再也政府為不為作為評價的主要標(biāo)準，而是在政府作為以后取得的效果如何為標(biāo)準，在新型社會服務(wù)體系建設(shè)過程中，注重服務(wù)質(zhì)量和效果，避免社會資源的浪費和應(yīng)用錯位。

二、相關(guān)研究綜述

1.關(guān)于社會服務(wù)主體的研究

德國現(xiàn)代著名社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯在《共同體與社會》一書中指出“社區(qū)的服務(wù)主體是“公共服務(wù)”，社區(qū)的工作人員應(yīng)由社區(qū)居民擔(dān)任，社區(qū)的工作人員既是社區(qū)的“服務(wù)者”，又是社區(qū)的“被服務(wù)者”。美國行政學(xué)家戴維·奧斯本提出：“社區(qū)的服務(wù)主體不但應(yīng)包括本社區(qū)區(qū)域內(nèi)的居民，還應(yīng)該包括流動人口，要增強社區(qū)服務(wù)主體的參與性，在更大的范圍內(nèi)招募社區(qū)服務(wù)主體，使之成為社區(qū)的服務(wù)者與被服務(wù)者。”20世紀80年代，在美國興起了“新公共管理”、“政府再造”等理論，對社區(qū)服務(wù)的主體進行了進一步的界定與說明，其中“新公共服務(wù)”理念是“政府是服務(wù)者而非是掌航者，強調(diào)以公民為中心，更加注重公共服務(wù)的內(nèi)涵和機制的創(chuàng)新，更好的為社會和公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務(wù)，主張社區(qū)管理過程中，行政化與社會化的共同作用，政府與社會組織共同為社區(qū)建設(shè)服務(wù)。”“政府再造”理論，是指弱化政府的行政職能，將“管理”不斷向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。王思斌教授（2003）指出：“在我國，政府是社區(qū)服務(wù)的主體，社區(qū)的經(jīng)費管理、

綜上，從現(xiàn)有研究來看，特別是西方相關(guān)學(xué)者一致認為在社會服務(wù)體系建設(shè)的過程中應(yīng)該改變以往單一的以政府為服務(wù)主體的現(xiàn)狀，整合社會力量，以多元化社會力量向社區(qū)居民提供更加充實便利的社會服務(wù)。集合我國國情，在建設(shè)新型社會服務(wù)體系的過程中應(yīng)該人事安排、在很大程度上都依賴于政府的安排，政府是社區(qū)服務(wù)的主要參與者和決策者。于顯洋（2006）指出：“當(dāng)前應(yīng)該大力將社會民問福利組織、志愿者、其它團體納入社區(qū)服務(wù)主體中，對服務(wù)主體進行改造與拓展，才能夠激發(fā)社區(qū)服務(wù)的活力，同時要將廣大社區(qū)居民也納入服務(wù)主體，增強社區(qū)服務(wù)的主動性與互動性。”以政府為核心，同時充分發(fā)揮事業(yè)單位、社會團體、非政府組織以及相關(guān)個人的積極性，共同為我國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)貢獻自身力量。

2.關(guān)于社會服務(wù)體系內(nèi)容的研究

美國的巴利將社區(qū)服務(wù)分為“社區(qū)內(nèi)部服務(wù)”與“社區(qū)外部服務(wù)”兩方面內(nèi)容，社區(qū)內(nèi)部服務(wù)，主要傾向于社區(qū)福利與弱勢群體的照顧等方面；社區(qū)外部服務(wù)主要在于為社區(qū)居民在生活、起居、食品、醫(yī)療、養(yǎng)生、教育等方面提供的服務(wù)。傳統(tǒng)的社會福利學(xué)將社區(qū)的服務(wù)內(nèi)容主要定位為為弱勢群體提供福利服務(wù)，而在新時期，隨著人們生活水平的提高，有必要將社區(qū)服務(wù)內(nèi)容拓展到居民生活的其它領(lǐng)域。許一鳴（2008）認為：“社區(qū)的服務(wù)內(nèi)容應(yīng)該走多元化的道路，不但要注重社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的福利性，更要注重社區(qū)服務(wù)的市場性與經(jīng)營性。”

綜上，無論是從國外現(xiàn)有研究還是國內(nèi)現(xiàn)有研究來看社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)容趨向于多元化，不僅對弱勢群體提供福利服務(wù)，而且社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容已經(jīng)拓展的居民生活領(lǐng)域的方方面面，在構(gòu)建過程中注重社會化與市場化并重。

3.關(guān)于社會服務(wù)供給研究

吉達爾（2010）從人文地理學(xué)的角度對社區(qū)供給系統(tǒng)進行了研究，他認為：“按照地理區(qū)域的方式對社區(qū)供給服務(wù)進行劃分是最有效的方式，作為人們生活最基本的空間系統(tǒng)的社區(qū)，要在區(qū)域間實現(xiàn)供給功能的整合。通過社區(qū)間的聯(lián)合，在服務(wù)的供給方面方能取長補短，實現(xiàn)資源供給的最大共享，充分發(fā)揮社區(qū)的體制活力。”王建生（2012）指出：“做好社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，不但是地方政府的事情，也不能完全依賴于社區(qū)的廣大居民，而要對內(nèi)大力發(fā)展志愿者組織，對外積極與社會慈善、福利機構(gòu)聯(lián)系，共同為社區(qū)提供服務(wù)。政府要從社區(qū)服務(wù)供給中退出，將廣大社會組織引入社區(qū)服務(wù)中來，要增強社區(qū)居民的參與意識，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)供給者的多元化。”

綜上得出，政府在社會服務(wù)的供給不僅要區(qū)域間的整合和劃分，還要依賴于廣大社會組織和居民等其他主體的作用，從而實現(xiàn)資源供給的最大共享和多元化。

4.關(guān)于社會服務(wù)評估的研究

我國在加入WTO后，對政府行為的可控制性、透明性、服務(wù)性和回應(yīng)性方面的要求越來越高，績效評估也越來越受到重視。雖然近幾年，各地方政府在績效評估實踐方面取得了一定的成效，如機關(guān)目標(biāo)責(zé)任制、效能建設(shè)、社會服務(wù)承諾制等，但整體上還存在諸如評估內(nèi)容和程序不規(guī)范、評估結(jié)果信度低、運用差等問題。隨著國家經(jīng)濟改革持續(xù)深入、民主政治日益加強、社會文明全面發(fā)展和人民公民意識大大增強，我國政府正處于全球化趨勢下政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，迫切需要進行以建立民主、責(zé)任、高效、法治和透明的服務(wù)型政府為目的的新一輪政府治理模式改革。重視和加強對政府績效評估的研究，探索適合服務(wù)型政府建設(shè)的政府績效評估科學(xué)模式，是加速服務(wù)型政府建設(shè)的有效手段。政府績效評估作為政府績效管理的核心，在提高政府行政水平和執(zhí)政能力，推動政府行政體制改革，促進政府行政職能轉(zhuǎn)變等方面具有突出的現(xiàn)實意義。

綜上可以看出，我國越來越重視對于政府服務(wù)的績效評估，通過對社會服務(wù)進行有效的評估，能夠及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有社會服務(wù)中存在問題，實現(xiàn)社會資源利用的最合理化。

5.關(guān)于社會服務(wù)體系存在問題的研究

程玉申（2002）年指出：“當(dāng)前我國社區(qū)在服務(wù)項目建設(shè)、物業(yè)管理等方面問題較為突出，有的地區(qū)片面的追求在社區(qū)服務(wù)中的經(jīng)濟效益，而忽視了社區(qū)服務(wù)的社會效益。”從當(dāng)前發(fā)展情況來看，單純的注重社會服務(wù)中的經(jīng)濟效益，忽視社會服務(wù)效益會對我國經(jīng)濟的長遠發(fā)展埋下隱患。這種隱患的突然爆發(fā)不利于我國社會主義和諧社會的建設(shè)，也會阻礙我國現(xiàn)在社會主義社會的建設(shè)。王國楓（2005）認為：“我國社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)中，政府對社區(qū)的干預(yù)較多，基層社區(qū)組織在很大程度上是在執(zhí)行以街道辦事處為中心的政府派出機構(gòu)的意志，社區(qū)建設(shè)成果更像是一種關(guān)于地方政府政績的展示，違背了社區(qū)服務(wù)的初衷。”陳晏（2009）認為：“社區(qū)與村委會一樣，是我國基層的居民自治組織，既然是群眾自治性組織，那么必須充分發(fā)揮出群眾在社區(qū)服務(wù)中的重要作用。但是我國社區(qū)當(dāng)前的重要問題就是群眾的參與性較弱，將社區(qū)服務(wù)的職能完全壓在社區(qū)為數(shù)不多的工作人員身上，使得服務(wù)效能不能有效的發(fā)揮，社區(qū)服務(wù)專業(yè)化程度低。”比如在政務(wù)中心方面：“行政審批服務(wù)中心”的建立增加了原有的政府行政管理的層次，集中辦公、一條龍服務(wù)固然可以部分達到高效省時的目的，但依然不能避免反彈的隱患。“行政審批服務(wù)中心”很可能演變?yōu)椤岸保炊又厝嗣竦呢摀?dān)。其次，雖然大多數(shù)審批項目名義上已經(jīng)進駐政府行政（審批）服務(wù)中心辦公，但是有很多部門并沒有真正把審批權(quán)力下放給窗口的工作人員，仍然有許多事項無法就地解決，窗口只是起著“中轉(zhuǎn)”的作用，反而延誤了工作時間和工作效率。當(dāng)前社會服務(wù)體系建設(shè)中存在的問題可以總結(jié)為四個方面：服務(wù)內(nèi)容的項目單一和質(zhì)量不高；服務(wù)主體的參與不足和職責(zé)不清；服務(wù)供給方面的投入渠道少和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善；缺乏對社會服務(wù)的有效評估。

綜上，可以看出國內(nèi)外關(guān)于社會服務(wù)體系的研究成果比較豐富，國外的社會服務(wù)趨于多元化，市場化與社會化并重，而我國在社會服務(wù)方面是以政府為主體的一元化服務(wù)。我國社會服務(wù)與西方福利國家相比出于相對滯后的狀態(tài)，同時由于在發(fā)展初期，受計劃經(jīng)濟體制的影響，社會服務(wù)更加注重社會經(jīng)濟效益，同時由于我國處于社會主義初級階段的具體國情，必須找到適合我國具體國情的社會主義方式，社區(qū)服務(wù)更加注重聯(lián)系具體實際情況，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，整合區(qū)域資源，實現(xiàn)社會福利的最大化。因而國外的理論研究為我們社會服務(wù)體系建設(shè)提供了一定的借鑒作用。但是，從研究成果來看，對于完善社會服務(wù)體系的措施比較少，雖然有學(xué)者給出一些完善社會服務(wù)體系的措施和建議，但是大多限于理論層面，與實踐結(jié)合的并不密切。

通過對于文獻的梳理，對于我國的新型社會服務(wù)體系建設(shè)而言，我認為可以以實現(xiàn)政府主題的社會服務(wù)能力的提升為目標(biāo)，從而與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)和相匹配，在強調(diào)政府主體地位的同時，同時強調(diào)發(fā)揮社會組織和市場的主體地位。依據(jù)十八屆三中全會的文件決定，我國新型社會服務(wù)體系的建設(shè)和社會服務(wù)能力的提升應(yīng)以市場在資源配置中能夠發(fā)揮決定性作用為導(dǎo)向，全面正確履行政府職能，減少對社會微觀事務(wù)和市場微觀事務(wù)的干預(yù)。同時，加強對市場活動監(jiān)管并建構(gòu)完善的監(jiān)管體系和公共服務(wù)的提供，引入競爭機制，增強社會購買范圍。以民生需求為導(dǎo)向，加快社會事業(yè)改革，鼓勵和支持社會力量、社會資本參與社會服務(wù)體系和監(jiān)管體系建設(shè)，提供多樣化的社會服務(wù)；以權(quán)力的雙向運作（政府與社會）更新社會服務(wù)供給觀念，再造社會服務(wù)供給流程。

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