遼寧錦州：“被指為海”的萬畝土地

李慧敏

若不是建機場修路，遼寧省錦州凌海市建業鄉200多戶村民還不知道，自家所在的自然村“被指為海”已達數年。這意味著，這個存續六七百年的村子的上萬畝土地自2008年起即已“不復存在”。

2013年，錦州機場開建，占用了建業鄉哈達鋪漁業專業隊自然村（以下簡稱哈達鋪村）1034畝土地用于通道建設，但村民并未獲得任何占地補償。當地官方回復稱，根據2008年10月完成的《遼寧省海岸線修測成果》（以下簡稱“修測成果”），哈達鋪村所在地及土地為海域。

筆者獲悉，2014年9月，村民向遼寧省海洋與漁業廳申請，要求公開修測成果，幾經周折沒有結果。于2014年11月提起行政訴訟，遼寧海洋與漁業廳答辯認為，修測成果中的測繪數據是涉密數據，未經法定程序不能公開。后進一步答復稱，村民所訴請公開的信息應由測繪部門向社會公布，遼寧省海洋與漁業廳沒有履行該信息公開的義務。

2015年2月9日，遼寧省海洋與漁業廳對筆者的采訪回函稱，開展海岸線修測工作是依據國家海洋局有關劃定原則、技術標準和管理要求組織實施的。該廳對海岸線修測工作成果中的具體地理信息數據無權公開。

國家海洋局海域司有關人士接受采訪時表示，一般情況下，海岸線修測工作都會采用衛星遙感技術，也一定要與當地行政區劃相銜接。

自然村被劃進海域

2013年開始建設的錦州機場，位于哈達鋪村西南1.5公里處，占用了該村1034畝土地，用于修建對外道路一號線。

“村里人沒有得到任何征地補償，但在土地上搞海參養殖的養殖戶卻收到了補償。”哈達鋪村村民范彩屏介紹。

當地下發的一份《征收土地告知書》顯示，錦州機場一號線建設項目需征收哈達鋪村參池19戶，征收養殖戶面積為1034畝，地類為海域。補償標準為每畝6萬元。

一位海參養殖戶證實，他經營的200余畝參池，有10余畝在2013年11月12日《征收土地告知書》下發當日即得到了每畝6萬元的補償。

鑒于土地征收補償涉及全村200余戶村民的切身利益，哈達鋪村村民尹文光為代表，到錦州市海洋與漁業局（以下簡稱“錦州局”）反映情況。

2014年5月28日，錦州市海洋與漁業局出具了《關于凌海市尹文光信訪事項實施復核的報審意見》（以下簡稱《意見》），稱依據《遼寧省人民政府關于（遼寧省海岸線修測成果）的批復》，哈達鋪村所在地及土地為海域。

至此，哈達鋪村村民才獲悉因海岸線修測，使村子的土地變成了“海域”，此前無論是國土部門還是海洋部門或者地方政府，沒有任何一方向哈達鋪村這些集體土地所有者通報過這一事實。

而本次錦州局出具《意見》之后，拒絕向尹文光為代表的村民公開修測成果。不得已，2014年9月，村民到遼寧省海洋與漁業廳，請求公開修測成果。

“海域處負責人答應將修測成果交錦州局轉交，但半個月后錦州局說沒收到轉來的文本。又聯系漁業廳海域處負責人，對方說沒有修測成果文本。”村民表示，申請公開修測成果的過程一波三折。

2014年11月，哈達鋪村村民提起行政訴訟，認為修測成果應屬于主管部門主動公開的政府信息，修測成果與渤海沿岸居民的切身利益密切相關，應該公開。同時要求主管部門履行法定職責，糾正將海岸線劃到該自然村土地之內的錯誤。遼寧海洋與漁業廳答辯認為，修測成果中的測繪數據是涉密數據，未經法定程序不能公開。

2014年12月10日，沈陽市沈河區法院開庭審理。

在法庭上范彩平提供的《凌海市地圖》顯示，哈達鋪村及海岸線都屬于陸地，并非海洋。對此，遼寧省海洋與漁業廳代表表示質疑，認為實際測繪與公開發表的地圖不能一概而論，并不能證明該地域的實際情況。

而在開庭前一天，遼寧省海洋與漁業廳就村民要求該廳履行信息公開義務的訴請做出答復稱，根據《中華人民共和國測繪法》，村民所訴請公開的信息應由測繪部門向社會公布，遼寧省海洋與漁業廳沒有履行該信息公開的義務。

沈陽市沈河區法院據此做出判決：駁回原告要求遼寧省海洋與漁業廳政府信息公開《遼寧省海岸線修測成果》的訴訟請求。

海岸線“圈走”萬畝土地

那么，哈達鋪村實際情況到底是怎樣的？到底是陸地還是海域？

“我們村1萬多畝土地，從明末清初開始，就有人定居，都是種地的農民，一修測海岸線，我們的地就全沒了，全變成海域了。”范彩屏表示。

據介紹，哈達鋪村的歷史可追溯至明朝初年，當時有些蒙古人從草原來到渤海灣西北岸定居。“哈達鋪”的村名即來源一個名叫“哈達”的蒙古人。“那時這個村子所在地就是陸地。”村民表示。

1月31日，筆者來到哈達鋪村，從該村耕地最北邊界到哈達鋪村界碑，約2.4公里。在該村西南，錦州機場的一號線從哈達鋪村土地穿過，仍未貫通完工。

據介紹，哈達鋪村的正南邊是開辦于1935年的錦州鹽場，鹽場再往南則是大片的灘涂，灘涂再往南才是渤海海邊。

“當年日本人曾在鹽場的南邊界修建了一座攔水大壩，這大壩底座約12米、高3米、頂寬約4米，有了這座大壩，不僅鹽場不可能被海水淹沒，海水也進不了哈達鋪村，保護了耕地。”村民介紹。筆者在現場看到，這條大壩至今仍在。

哈達鋪村與錦州鹽場的邊界為一條并不寬的溝渠，這條渠距離渤海海邊直線距離約5公里。

關于哈達鋪村歷史，筆者并沒有找到可資考證的證據，但哈達鋪村土地面積確實超萬畝。該村村委會土地臺賬顯示，該村土地總共11759畝。

“我們祖輩就在這種地生活了幾百年，即便是2008年修測之后至今，村民的土地也是年年在耕種。”范彩屏表示。筆者看到，田地里還零星有些去年秋天殘留的秸稈和谷茬。

“村所在地及土地為海域，說明全村的土地全部為海域。海岸線劃到距離海邊5公里之外的村子里，不知是不是所有海岸線都是這么劃的？”范彩屏表示，村民的疑問并沒有得到有關方面的解答。

大連海事大學的一位專家表示，海岸線即是陸地與海洋的分界線，一般指海潮時高潮所到達的界線。

而關于海域，《中華人民共和國海域使用管理辦法》規定：“本法所稱海域，是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土。”《遼寧省海域使用管理辦法》第二條規定：“本辦法所稱海域，是指我省管轄的內水、領海的水面、水體、海床和底土。”

國家海洋局海域司有關人士表示，海岸線要受潮汐、常年海陸互相作用等影響，位置并不十分容易確定。而距離海洋5公里之外的萬畝土地被圈進海域，國家海洋局也是首次聽說類似事件，但由于不了解具體情況，無法置評。

海岸線數據是否涉密

“一個存在六七百年的村落、土地面積上萬畝的自然村，不知不覺當中被劃成海域，意味著村里土地今后無論被誰占用、占用多少，都將不會有任何補償。”哈達鋪村訴訟代理人萬曰林表示，涉及沿海居民切身根本利益的信息，有權部門卻遲遲不予公布。

“遼寧省海洋與漁業廳說海岸線修測成果全部屬于涉密資料，未經法定程序不能公開。”萬曰林表示，但實際上國家海洋局下發的文件當中的表述卻為“部分資料和成果屬于涉密內容”。

國家海洋局辦公室關于此項資料和成果保密管理工作的通知顯示，該項資料和成果是重要信息資源，且部分資料和成果屬于涉密內容。

“村民要求公開和切身利益相關信息的要求是合理的也是正當的，一個縣級市正式行政區劃內的村子區劃變更乃至從陸地上消失，村民起碼也要有個知情權，有關部門也應該告知當事人這一基本事實。”萬曰林表示，村民要求公開的信息并不是精度很高的數據，只是想知道上萬畝的土地的一個大體分界線到底在哪里，這是一個最簡單的粗線條的要求，不可能觸及“涉密”的層面。

大連海事大學前述專家表示，衛星隨時可以拍到海岸線的照片，海岸線的大概分界線談不上涉密問題。

該專家同時表示，海岸線修測需依據衛星遙感影像圖、歷史數據和航測等手段，同時應該與當地的行政區劃有銜接。“通過衛星遙感影像圖，不要說200多戶人家的村落上萬畝的土地，就是一間房子、一個豬圈都能看得清清楚楚。”專家表示。

2月9日，遼寧省海洋與漁業廳給筆者的采訪回函稱，“……遼寧省開展的海岸線修測工作，是依據國家海洋局有關劃定原則、技術標準和管理要求組織實施的。根據《中華人民共和國測繪法》以及國家海洋局對此項工作有關保密要求，我廳對海岸線修測工作成果中的具體地理信息數據無權公開。關于錦州凌海市建業鄉哈達鋪村部分群眾要求我廳公開《遼寧省海岸線修測成果》的訴訟請求……2015年1月29日沈陽市中級人民法院下達了準許有關當事人自愿撤訴的終審裁定。”

而對于筆者提出的其他問題，如進行海岸修測工作時其衛星遙感影像當中是否曾有這個擁有萬畝土地的村落出現;修測的結果是否曾與當地行政區劃銜接;如不公布海岸線修測成果，類似哈達鋪村這樣的沿海居民如何能獲悉因海岸線變動而導致土地變動的情況等，遼寧省海洋漁業廳均未予答復。

2月11日，國家海洋局海域司有關人士接受筆者采訪時介紹，2007年國家海洋局組織開展海岸線修測工作。國家海洋局負責統籌組織，具體負責是由各省人民政府，由各省的海洋、國土和測繪三部門參與具體實施，國家海洋局沒有統一的技術要求，由各省根據各自的技術方法和流程開展工作。根據《測繪法》，修測成果的很多數據確屬涉密信息。

“對于遼寧省具體使用何種技術不是很確定，但一般來說應該會采用遙感技術，修測成果也應該與地方行政區劃相銜接，這些都是海岸線修測的基礎要求。”上述人士表示，海岸線修測不是單一海洋部門的事情，還要與國土部門溝通和征求意見。

至于當年海岸線修測過程中，是否參考了當地行政區劃，凌海市海洋局相關負責人表示，因事隔多年，當地海洋局領導幾經變更，到底是否曾與區劃銜接，無法求證。

大連海事大學上述專家分析，目前看來，可能是相關部門在海岸線修測過程中出現了失誤。只要公開當時影像圖即可查明實情。如果確實劃錯了，應該及時糾正，讓沿海村民免受損失。