城市化進程中的體制問題及對策

[摘 要] 從國內外環境看，中國經濟未來中長期增長的總需求面呈現相對惡化的趨勢。處在中期加速階段的城市化進程，將是未來推動中國經濟發展最主要的動力。城市化進程推動中國經濟發展，遵循并依賴于特定的歷史邏輯和體制背景。因此，只有改革阻礙城市化進程的相關體制，才能更好地推動中國經濟發展。

[關鍵詞] 體制改革；城市化；經濟發展

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.030

1 從國內外環境看，中國經濟未來中長期增長的總需求面呈現相對惡化的趨勢

自2007年美國爆發的次貸危機演變為全球金融危機以來，歐洲又爆發了主權債務危機，日本或有主權債務危機的風險也在上升。基于全球化和信息技術革命的大背景，如果按照康德拉基耶夫周期來推算的話，自1985年全球經濟的大穩定（Great Moderation）以來，近幾年爆發的金融危機可能就是個轉折點，未來全球發達經濟體可能會面臨較長時期的衰退或低迷，這使得中國未來經濟增長的外部環境惡化。因此，從理解增長的需求框架來看，中國未來經濟增長的重心可能就在國內的投資和消費上。

發展中國家的工業化過程往往是個投資和消費拉動經濟增長的過程，粗略的判斷下可以認為，中國的工業化進程已經到了后半段，未來其推動對中國經濟發展的作用會依然持續，但強度無疑會減弱。一方面，因為工業化推動增長的能量釋放不會再像過去那樣；另一方面，中國經濟發展方式的轉變施加的硬約束也在不斷增強，過去粗放的工業化模式也很難再繼續推行了。那么，未來拉動投資和消費以推動中國經濟發展的動力在哪里呢？

2 處在中期加速階段的城市化進程將是未來推動中國經濟發展最主要動力

除了傳統的體制改革對推動增長釋放的能量外（該能量也在不斷減弱），一個顯著而不斷上升的因素就是中國的城市化過程，這將是中國未來經濟發展強有力的推動力。自21世紀以來，中國的城市化對經濟發展就產生了越來越重要的作用，2011年，中國的城市化率剛剛越過50%，進入加速推進階段。從各國城市化進程的經驗來看，城市化加速推進階段是對經濟增長影響的關鍵時期。城市化加速推進的過程，會對相關投資和消費產生重要影響，相關基礎設施的建設及配套產業的發展，是龐大的投資需求，又是龐大的消費需求，這會對經濟增長產生推動作用。

城市化過程的本質，就是作為生產要素的勞動力自由流動在空間重新配置的過程（從農村到城市，同時也是從農業到工業、服務業），而要素微觀配置效率的提高就會推動宏觀增長，因此，破除要素自由流動的障礙對提高要素微觀配置效率就很重要。一般而言，產品市場的擴展、分工和專業化先于要素市場的擴展、分工和專業化。所以，倒過來從某種程度上講，城市化過程也具有推動產品市場的擴展和全國整合的作用。全國產品市場和要素市場的整合會，有利于微觀配置效率的提高，進而有利于宏觀增長。

3 城市化進程推動中國經濟發展的歷史邏輯、體制背景

自20世紀90年代以來，中國經濟發展的邏輯大體上是這樣的：1994年的分稅制改革奠定了后來的中央——地方政府的關系。在地方政府事權基本不變的情況下，地方政府的財權被上收了，此后地方政府就財政吃緊，于是，地方政府努力進行財政減負并尋找各種預算外收入。與此同時，90年代中后期的銀行改革削弱了地方政府從銀行強行借款的能力。以上的改革導致地方政府為了進行財政減負而推動的地方國有企業民營化、扶持鄉鎮企業的成長、低價出讓土地來推動工業化，等等。與此同時，中國金融體系主要是銀行主導的，資本市場的發展仍然有限，這限制了地方政府通過金融體系為城市基礎設施開發建設進行融資的能力。特別是21世紀以來，通過高價出讓土地以推動城市化，通過土地財政的方式籌集城市基礎設施開發建設的資金，成為地方政府推動中國城市化的一種典型模式。而這種高價的城市化過程對工業和服務業的效率產生了負面影響，特別是對服務業的負面影響更大。

4 改革阻礙城市化進程的相關體制，推動中國經濟發展

根據陸銘、蔡昉等人的研究，中國當前的城市化仍然是受到限制的城市化。特別是，戶籍制度對城市化的限制非常明顯。與此同時存在的社會保障制度、農地制度等，也對農民進城產生了很大的限制作用。由此，導致滯后的城市化約束了農民收入的增長，進而約束了農民消費的增長。而農民工市民化對于中國內需具有重要的推動作用。據此進一步分析，戶籍制度之所以限制嚴格，主要在于地方政府。地方政府出于財政考慮，不愿承擔農民工市民化的成本是直接原因。與之相關的社會保障制度、農地制度及教育、醫療制度對農民工、農民的歧視等，都是直接導因于城市地方政府不愿承擔相應的財政負擔。而分稅制改革奠定了地方政府弱的財政收入能力和事權不變帶來的強的財政支出能力，政治錦標賽和增長敏感激勵的政治治理架構下，使地方政府在教科文衛等關系民生而短期增長效果不明顯的領域不愿作為。基于上文粗略分析可見，城市化的問題的最終癥結在于調整中央政府和地方政府之間的財稅體制。此外，在中國目前銀行主導型的金融體系下，地方政府也有動力在其轄區內組建由其控制的地方銀行，以與中央系統和其他地區的銀行爭奪當地的金融資源。包括近兩年來地方融資平臺的建立，也是為了爭奪金融資源，為地方財政融資。如此衍生的很多融資方式，都跟中國資本市場不發達有重大關系。因此，不斷推進中國資本市場的多層次發展，有助于提高金融體系的資金配置效率，進而有助于城市化過程推動中國經濟發展。

此外，戶籍制度、農地制度、社會保障制度等的改革，是城市化過程中要重點處理好的制度調整問題，與此密切相關的城鄉收入差距及收入分配制度等，都需做出相應的調整（破除相關的制度壁壘的意義就在于使要素在全國市場內配置，從而提高微觀配置效率就會有利于宏觀增長）。而這些制度的調整在很大程度上都依賴于政府（特別是地方政府，對地方政府的激勵，使地方政府對城市化過程中農民工等群體福利的改善更加關注）和相應的政府治理體制的調整（中央政府對地方政府之間的競爭導致的地區分割進行有效控制，促進全國統一市場的形成，提高微觀配置效率）。所以，城市化對中國經濟發展的影響如何，在很大程度上在于推進與之密切相關的一系列體制改革。

參考文獻：

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[2]國務院發展研究中心課題組.農民工市民化對擴大內需和經濟增長的影響[J].經濟研究，2010（6）.

[3]陸銘.空間的力量：地理、政治與城市發展[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2013.

[4]中國經濟增長與宏觀穩定課題組.城市化、產業效率與經濟增長[J].經濟研究，2009（10）.

[5]中國經濟增長前沿課題組.城市化、財政擴張與經濟增長[J].經濟研究， 2011（11）.

[作者簡介] 杜秦川（1987- ），中國社會科學院研究生院博士研究生；研究方向：宏觀經濟學、世界經濟學?！?/p>