新型城鎮化背景下農村勞動力轉移路徑探析

施楊　周莉敏　蔣嫚芹　張國平

摘要：文章圍繞推進城鎮化進程、縮小城鄉居民收入差距、確保人口合理流動的總體要求，指出加快江蘇農村勞動力轉移的現實意義，分析現階段農村勞動力轉移的主要現狀。按照新型城鎮化的總體要求，提出江蘇省引導農村勞動力有序外出就業、鼓勵農村勞動力就地就近就業、扶持農村勞動力返鄉創業的主要路徑。

關鍵詞：新型城鎮化；農村勞動力轉移；江蘇

一、研究背景與問題的提出

2014年，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確要求，以人的城鎮化為核心，合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化。《江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃（2014-2020年）》也明確將有序推進農業轉移人口市民化是推進新型城鎮化和城鄉發展一體化的首要任務。按照新型城鎮化的總體要求，將農村勞動力轉移納入城鎮化建設的總體部署，加快農村勞動力轉移的合理有序流動，是地方政府農村人力資源開發的重要任務之一。

二、加快江蘇農村勞動力轉移的現實意義

（一）推進城鎮化進程的客觀要求

改革開放以來，江蘇省城鎮化快速發展，城鎮化率從1978年的13.7%提高到2013年的64.1%，城鎮化已成為區域發展的重要標志和動力。但是，仍有相當數量的農村勞動力滯留在農村，不僅影響了農村本身的發展，很大程度上也限制了城鎮化建設。加快出臺統籌城鄉協調發展的各項舉措，落實積極的就業政策、勞動力市場政策、社會保障政策，有利于有序推進農村剩余勞動力向周邊城鎮以及各大城市轉移。

（二）縮小城鄉居民收入差距的客觀要求

根據江蘇統計局的有關數據統計，2014年末江蘇城鎮居民人均可支配收入34346元，農民人均純收入14958元，城鄉收入比為2.30：1，是全國差距最小省份之一。相對于城鎮居民而言農民收入增長速度依然緩慢。目前，農民收入主要來源于向非農產業轉移帶來的工資性收入。受地方就業政策、就業要求以及自身素質等因素限制，農民收入尤其是工資性收入仍然維持在較低水平。借助城鎮化發展創造更多的就業機會，加快提高農村勞動力工資性收入，為農民持續增收創造條件。

（三）確保人口合理流動的客觀要求

隨著耕地面積的遞減以及農業生產力的不斷提高，江蘇省人多地少的矛盾更加突出，導致農村剩余勞動力不斷產生。農業從業人口從2010年的1060.3萬人下降到2014年的918.84萬人。大量農村剩余勞動力涌向城市就業，在解決城市用工需求的同時客觀上也造成城市壓力陡增。與此同時受制于戶籍制度等因素制約，農村勞動力無法享受到與城市居民相同的基本公共服務，導致工作穩定性較差，“逆城市化”趨勢逐步顯現。這種外出就業與返鄉回流現象的交織出現，導致人口流動的無序化和復雜化，不利于社會勞動力的合理配置與充分利用。

三、現階段江蘇農村勞動力轉移現狀分析

（一）農村勞動力轉移率保持較高水平，但轉移基數仍然很高

近年來，伴隨著城鄉二元經濟結構的逐步調整，江蘇逐步出現農村勞動力向非農產業轉移以及向城市（鎮）轉移的兩種現象，并呈現加速轉移的趨勢。截止2013年，江蘇省累計轉移農村勞動力1843.9萬人，農村勞動力轉移率為69.6%。受經濟發展水平、工資待遇、產業結構等多重因素影響，經濟欠發達的蘇北、蘇中地區農村勞動力轉移速度明顯較快。大批農村勞動力向城市（鎮）轉移，滿足了流入地城市對低層次勞動力的需求，降低了城市發展的人力資源成本。

盡管如此，江蘇省農村勞動力轉移仍然面臨基數較大、轉移困難的問題。根據江蘇省有關部門測算，目前全省2633萬農村勞動力中，除去已轉移的人數和農業生產所需的600萬勞動力外，尚有約200萬農村勞動力需要轉移。與此同時，全省每年還有約60萬新成長農村勞動力需要就業。受經濟增速下降、產業轉移進程加快以及企業用工需求不足等因素影響，農村勞動力轉移速度開始呈現下降趨勢。2011年以來，全省新增轉移農村勞動力總量維持在25萬人左右，農村勞動力待轉移存量尚未得到完全解決。

（二）農村勞動力就地轉移比重逐步提高，但吸納能力仍然偏弱

受工業化程度和經濟發展水平等因素影響，江蘇省農村勞動力轉移方式地區差異較為明顯。經濟發達的蘇南地區已達到城鄉一體化的較高水平，農村勞動力基本實現就地轉移。經濟欠發達的蘇中和蘇北地區表現為就地轉移和異地轉移兩種方式。

從長期趨勢來看，隨著后發地區的經濟發展，農村勞動力就地轉移逐漸成為一種常態。截止2013年，江蘇省農村轉移勞動力中就地轉移959.86萬人、勞務輸出884.03萬人，分別占農村已轉移勞動力的52.1%和47.9%，反映勞動力轉移就業選擇逐步理性。但是不可否認的是，蘇中、蘇北等經濟欠發達地區工業化發展程度仍然較低，地方產業支撐能力、社會配套服務能力建設較為滯后，吸納農村勞動力轉移的能力仍顯不足，客觀上導致農村勞動力就業渠道單一，尚不能在更大范圍滿足農村勞動力就地轉移的需求。

（三）農村勞動力轉移能力有所加強，但就業難度仍然較大

近年來，江蘇省先后出臺《關于進一步做好農民工培訓工作的實施意見》等一系列文件，加大對農村勞動力的教育培訓力度，省級財政每年安排1億元用于農村勞動力培訓。以2013年為例，全省共有54.8萬農村勞動力接受培訓，其中轉移前技能培訓的19.8萬人。

但是從總體上看，農村勞動力轉移培訓效果仍不夠明顯，轉移前接受技能培訓農村勞動力比重依然較低，年齡偏大、技能單一的問題沒有得到根本解決。據江蘇省有關部門調查，全省滯留農業的農村勞動力中初中及以下文化程度的占92.3%，沒有接受過技能培訓的占87.4%。隨著經濟增長方式的轉變和市場競爭的加劇，企業用工開始向年輕化、知識化和技術化的方向轉變，對農村勞動力的年齡、學歷、技能水平提出了更高要求。目前，農村勞動力素質在短期內無法實現較大提升，無法完全適應轉移就業的要求，尋找合適就業機會不多。

（四）農村勞動力返鄉創業有所增加，但創業活力仍然不足

2009年江蘇省在國內率先出臺政策，要求各地按照“能寬則寬、能減則減、能免則免”的原則，在市場準入、工商登記、信貸投放、稅費減免、用地用電等方面加大對農村勞動力返鄉創業的支持力度。近年來，農村勞動力返鄉創業數量呈上升趨勢。2014年上半年，全省農民工返鄉創業人數為14535人，創辦各類企業3857個，投資金額71.93億元。但是從總體上看，農村勞動力返鄉創業意愿不足、層次較低、項目單一、資金籌措困難、培訓不多、政策滯后等現實問題仍客觀存在，一定程度上制約了農村勞動力返鄉創業的積極性和整體成效。

四、新型城鎮化背景下促進江蘇農村勞動力轉移的主要路徑

新型城鎮化要求充分尊重農民自主選擇權利，扎實推進以人為核心的城鎮化進程。《江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃（2014-2020年）》也提出，江蘇省將強化“城鄉一體化”理念，著力把握“三農”和“三化”的互動關系，積極探索以城帶鄉、城鄉聯動的發展新格局。根據各地經濟發展水平和發展趨勢，積極探索農村勞動力“有序外出就業、就地就近就業、返鄉創業”是未來一段時期江蘇農村勞動力轉移的主要路徑。

（一）引導農村勞動力有序外出就業

1. 深化城市戶籍制度改革。適度放寬城鄉間人口遷移條件，制定差別化的落戶政策，降低城市尤其是二、三線城市的準入及落戶門檻。對留在外地工作可能性較高、持續時間較長的外來農村勞動力，充分考慮其獲得本地戶籍、在本地發展、享受本地政策的強烈愿望，探索新市民管理模式和做法，落實“居住證”和“積分制”相結合的改革舉措，加快推進農業轉移人口市民化。

2. 完善公共服務體系。建立城鄉居民身份統一、機會均等、享受福利待遇權利平等的公共服務政策，從而推動城鄉人口合理有序轉移。破除城鄉二元結構的管理體制，落實居住、戶籍、醫療、社保、子女教育等方面公共服務綜合配套改革，消除農村勞動者與城鎮勞動者在勞動就業、工資支付、社會保險、勞動條件和勞動保護等方面的政策性、體制性和機制性障礙。強化包容性城市的經營理念，推進外來農村勞動力融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會，加強對外來農村勞動力的人文關懷。

3. 搭建區域勞務合作平臺。作為吸納外來農村勞動力就業的主要地區要做好外來勞動力的就業引導與統籌規劃，根據當前新的就業形勢定期發布勞動力市場的供需信息，積極開發適合農村勞動力轉移就業的崗位。發揮全國公共就業信息服務平臺的作用，深化“區域聯動”、“校地合作”、“鎮企合作”等勞務交流方式，完善勞務合作體系建設。

（二）鼓勵農村勞動力就地就近就業

1. 加快縣域經濟快速發展。作為勞動力輸出地區，要根據地方實際情況把擴大就業和經濟結構調整結合起來。以新型工業化為導向，支持中小企業和個體私營經濟，帶動農村剩余勞動力向當地二、三產業轉移，為農村勞動力就近、就地轉移創造條件。

2. 加快地方產業轉型升級。充分利用發達地區產業和資本梯度轉移的發展機遇，重點支持產業帶動力強、吸納就業高的企業落戶發展，培育當地經濟發展新的增長點。積極做好異地社會保險轉移和接續，吸引更多外出農村勞動力返鄉就業。

3. 加快城市布局調整。貫徹工業反哺農業、城市支持農村的方針，加大城鄉統籌力度，重點抓好區域小城鎮建設規劃。發揮城鎮對農村輻射和帶動效應，支持有條件的縣級城市和重點中心鎮發展，加快交通、住房等基礎設施建設，大力發展社會事業，為農村勞動力就地就近就業提供空間保障。

（三）扶持農村勞動力返鄉創業

1. 完善返鄉創業政策。進一步放寬自主創業準入領域，將創業扶持政策向農村拓展延伸，完善并落實鼓勵農村勞動力創業的稅收優惠、小額擔保貸款、資金補貼、場地安排等扶持政策。清理和消除阻礙城鄉居民創業的地區性、行業性、經營性壁壘，為農村勞動力返鄉創業提供公開、公正、公平的社會環境。

2. 拓展返鄉創業領域。利用國家和地方減免農業稅、實施糧食“直補”等利好條件，積極探索“家庭農場”、“合作農場”等新型農業經營方式，激發具有農業職業興趣和能力的農村勞動力從事農業生產。根據農村勞動力返鄉創業的意愿和能力、市場情況及當地條件，積極培育鄉土“眾創空間”，支持農村勞動力返鄉開辦文化、住宿、餐飲、電子商務等服務業企業，帶動農村勞動力本地就業。

3. 強化返鄉創業服務。各地應引進國內外先進的服務模式，對有自主創業愿望的農村勞動力提供項目信息、政策咨詢、項目輔導等創業服務，強化創業能力、創業風險防范、創業管理知識培訓，提高農村勞動力返鄉創業的綜合能力。

4. 營造返鄉創業氛圍。抓住節慶、農忙期間外出農村勞動力大批返鄉的有利時機，采取各種渠道加大對返鄉創業政策和創業致富先進典型的宣傳力度，引導農村勞動力轉變就業創業觀念，支持和激勵農村優秀人才脫穎而出。

參考文獻：

[1]孫華，等.江蘇農村工業與城鎮化發展報告（2013）[M].科學出版社，2014.

[2]郝輝，劉日星，馬靖芳.我國農村剩余勞動力轉移與城鎮化發展問題探討[J].農業經濟，2012，（08）.

[3]“農村勞務經濟轉型發展”調研課題組.湖南省農村勞務經濟轉型發展的調查與思考[J]. 湖南農業科學，2014（04）.

*基金項目：江蘇省哲學社會科學基金（項目編號11SHC006）。

（作者單位：常熟理工學院經濟與管理學院。施楊為本文通訊作者）