皖南山區自然村分類和布局優化分析
——以祁門縣為例

汪 鈺 （祁門縣自然資源和規劃局，安徽 黃山 245600）

鄉村振興工作對鄉村建設發展提出了更全面、更科學的要求。祁門縣作為“九山半水半分田”的中國紅茶之鄉，具有皖南山區的典型性，需要在城鄉統籌的基礎上，合理確定自然村分類，通過優化村莊布局，提升國土空間利用效率，促進鄉村產業、文化等方面更好的發展。

1 村莊布局現狀

1.1 村莊分布概況

截至2019年底，祁門縣18個鄉鎮（10鎮，8鄉）、111個行政村、969個村莊（包括村委會駐地村和其他自然村），行政村平均人口規模1430人，村莊平均人口規模159人。

農村居民點空間分布分散。根據第三次土地調查結果顯示，祁門縣農村宅基地用地圖斑斑塊7494個，總面積1817.56hm2，平均每個斑塊面積0.24hm2。斑塊密度最低為蘆溪鄉0.018 個/hm2，最高為安凌鎮 0.071 個/hm2，大多數鄉鎮0.03個/hm2，整體集聚性不高。分散的村莊分布不利于服務設施配套均等化。

人均村莊建設用地規模大，人均村莊建設用地面積202m2，在東部崗地平原達到300m2以上，用地集約水平不高。

1.2 村莊分布形態

祁門縣農村居民點布局形態受地形地貌影響，呈現與山體水系結合、沿交通線路集聚、依托城鎮集聚三種形式。村莊內部布局也受這三種聚集形態影響，分為依山、順水、沿路建設三種布局形式。

1.2.1 農村居民點分布形態

山區村莊與山體結合分布或沿水系分布，部分易受地質災害和洪水淹沒影響。北部大坦鄉山區村莊可利用土地少，居民點分散、間距大、單個規模小；南部蘆溪鄉、平里鎮村莊沿閶江分布，聚落狹長，房屋密集；中部祁山鎮、塔坊鎮地區水系周邊村莊分布較密集。

沿交通線路分布的村莊主要沿S326、S221以及重要的縣鄉道兩側分布，交通便捷、利于商貿，一般規模較大，存在安全隱患、風貌缺失、環境污染等問題。

城鎮周邊集聚分布的村莊，祁門縣城周邊的居民點集聚態勢明顯，但與城鎮聯系少，互動不夠緊密。

1.2.2 村莊內部局部形態

依山而建的村莊主要是團聚平地與山坡緩沖地帶，順水而建的村莊布局在山與水之間的平緩區域，在交通條件便利且自然地形允許的情況下，村莊沿道路拓展，多分散而狹長。村莊內部建筑遵循地勢形成自然的肌理，房屋坐北朝南，建設互相找齊，使其更具整體感。

依山錯落型：村莊依山而建，道路順應地勢。

集中集聚型：大部分平坦區域村莊呈現村莊與水塘、樹木、農田相互融合，組團集聚發展。

分散布局型：山區內陡坡處有林區，畈區為農田，農房則散點式分布于相對平坦區域。

組團串珠型：組團內部排布緊密，村莊整體沿河流和道路呈帶狀分布。

2 村莊建設需求分析

村莊建設和基本農田保護矛盾較大。祁門縣因山區地形的特殊性，適宜建設用地非常有限，且多為永久基本農田，村莊建設拓展范圍受地形和耕地保護要求制約。

存量空間再利用困難。鄉村勞動力流失嚴重，老齡化嚴重，但是受農村用地政策影響，農村宅基地退出難度大。農村空心村現象比較常見，交通不便、設施配套較差，重新利用需要外部資金、資源的支持。現狀村莊內部建設密度大，內部挖潛能力有限。

村莊建設需求仍將長期存在。宅基地需求高峰已過，但是具有歷史價值的民宅保護數量多，存量違規建房多，少量的新增建房需求將長期存在，且跨自然村的宅基地調整仍存在一定困難。部分傳統村莊因整體保護需求，已在村外選址開展新村建設，但存在用地手續不全、擴建需求與用地指標有差距等問題。

旅游設施和基礎設施配套仍有較大缺口。除小路口鎮、溶口鄉外，各鄉鎮旅游配套服務建設需求量大。受山區地形影響，多數鄉鎮發展的最大短板為交通。各鄉鎮都有停車場建設需求，可以兼做茶葉交易市場，需預留用地。各鄉鎮中小學用地已出現富余，部分學校存在撤并的可能性，現有用地使用權仍屬縣教育局，未來應考慮轉移給鄉鎮使用，作為存量建設用地資源進行招商引資。

3 安徽省自然村分類和布局要求

3.1 自然村分類要求

《安徽省“十四五”美麗鄉村建設規劃》要求構建鄉鎮、中心村、自然村三個等級的鄉村居住體系，把中心村建成鄉村基本公共服務體系完善的重要載體；把自然村建成具有濃郁鄉村特色的基層單元。

《安徽省村莊規劃三年行動計劃（2021-2023年）》要求完善村莊分類和布局，將村莊分類細化到自然村，重點明確保留類、搬遷撤并類自然村及新建居民點數量和布局。

因此，自然村分為中心村、保留類自然村、搬遷撤并類自然村三種類型。

3.2 自然村布局要求

《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》要求立足村莊現有基礎開展鄉村建設，不盲目拆舊村、建新村，不超越發展階段搞大融資、大開發、大建設。統籌城鎮和村莊布局，科學確定村莊分類，加快推進有條件、有需求的村莊，編制村莊規劃，嚴格規范村莊撤并。

《安徽省“十四五”美麗鄉村建設規劃》要求把握鄉村演變規律，保持歷史耐性，逐步規劃引導自然村莊人口向中心村集聚。原則上，皖北片區中心村集聚人口規模不少于1000人，皖中、沿江片區中心村集聚人口不少于500人，皖西、皖南片區中心村集聚人口規模不少于200人。

《安徽省村莊規劃編制工作指南》要求居民點布局因地制宜適度集中，要充分考慮農民生產生活的便利性。平原地區宜將規模較大居民點保留，撤并無特別保護要求的空心村，一個行政村不宜形成僅保留單個中心村、無其他永久居民點的布局，防止大拆大建。山區、丘陵地區宜將生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的居民點撤并，根據當地選址條件適度集中布局，不宜大規模集中歸并。

4 村莊布局優化思路

村莊是城鄉建設用地的主要組成部分，是農村人地關系的集中體現，是農村人口生產、生活等各項功能的綜合載體。村莊的布局優化是包含社會經濟資源和空間生態土地資源等多種配置變化的復合過程。村莊的發展演變受到客觀因素如地形、地貌、地質、區位、生態等和主觀的政策、交通、人、投資、文化等多維因素的影響。

因此，村莊布局優化也需要從客觀（與資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價結果協調，與永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界協調，與歷史文化保護要求協調）和主觀（與村民意愿協調）兩個方面著手分析，既遵循客觀規律，也滿足村民使用需求。

5 村莊布局優化結果

5.1 與資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價結果協調

在生態極重要功能區內的宅基地有37.82hm2，鄉鎮平均規模達到 2.10hm2。通過調研，各鄉鎮均有農村宅基地在生態極重要區內，其中新安鎮、歷口鎮、金字牌鎮與祁山鎮的規模超過平均規模，斑塊規模小于1hm2的鄉鎮占比達67%，規模最大的金字牌鎮達17.77hm2。考慮生態功能保護與生態保護紅線相關管理規定，建議生態極重要區內的村莊逐步遷出。

祁門縣地質災害區分為三個等級，主要為高發區、中發區與低發區，其中地質災害高發區涉及所有鄉鎮，在高發區內的農村宅基地面積達1532.73hm2，占到現有總宅基地面積的85.4%；地質災害中發區涉及鳧峰鎮的大部分，金字牌與祁山鎮的小部分，總面積達126.16hm2，占現有總宅基地面積的7.03%；地質災害低發區只有安凌鎮部分用地，在低發區內農村宅基地面積135.94hm2，占現有總宅基地面積的7.57%，與中發區的農村宅基地規模差不多。基于祁門縣多山的地貌客觀情況，高發區的農村宅基地不能一刀切進行搬遷，應結合生態極重要區綜合考慮，低發區與中發區內的農村宅基地可保留。

將祁門生態極重要區內的農村宅基地與地質災害區高發區內農村宅基地進行疊加，同時在兩區內的宅基地規模有22.66hm2，這類宅基地建議近期搬遷。

5.2 與永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界初步劃定結果協調

農村宅基地涉及永久基本農田10.32hm2，按照永久基本農田保護條例與土地管理法需進行搬遷；涉及生態保護紅線12.13hm2，按照生態保護紅線管理要求，建議生態保護紅線內的村莊進行搬遷。

祁門縣縣域內自然村共956個，與城鎮開發邊界初劃范圍相疊加，位于城鎮開發邊界內的自然村共76個，農村宅基地面積為88.83hm2，在規劃中相應調整為城鎮建設用地。

5.3 與歷史文化保護要求協調

祁門縣鄉村歷史文化資源豐富，共有國家級歷史文化名村1處（坑口村），省級歷史文化名村2處（歷溪村和蘆溪村），國家級傳統村落25處，省級傳統村落19處。村莊布局優化必須落實歷史文化名村保護規劃和傳統村落保護要求，將對應行政村定位為特色保護類村莊，將對應自然村劃入中心村或保留自然村，并在建設用地安排、指標預留等方面進行政策支持。

5.4 與村民發展主觀意愿協調

依據村民發展意愿，山區仍存在自然村局部撤并復墾、大部保留的情況，因此在現有自然村分類的基礎上，增加半撤并自然村類型，并在數據庫中明確撤并復墾和保留的宅基地具體范圍。

經反復征求鎮村兩級和村民代表意見，將111個行政村內的969個自然村劃分為97個中心村、801個保留自然村、39個半撤并自然村和32個撤并自然村。

6 結語

皖南山區村莊規模小、分布散，呈現與山體水系結合、沿交通線路集聚的特點。村莊布局優化工作，必須在以人為本、生態優先的理念下，按照鄉村振興產業發展要求，與資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價結果協調，與永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界協調，與歷史文化保護要求協調，特別是細化生態極重要功能區、地質災害區內的村莊撤并，充分尊重村民意愿，考慮鄉村發展的實際情況，進行村莊分類和管控引導。

在“五級三類”國土空間規劃背景下，應優先做好縣級層面的村莊布局工作，既摸清村莊建設用地家底，統籌協調好城鄉建設用地總規模這個約束性指標，也為村莊規劃的編制提供依據。