新形勢下地方政府融資平臺構建與機制運行風險防范研究オ

國莉媛 丁玲 劉宇會

[摘要]本文提出了地方政府融資平臺問題的對策，包括轉變地方政府職能，促進政府債務顯性化，吸引民間資本進入政府投資領域，強化地方政府債務的硬約束，改革“土地財政”的收益方式。

[關鍵詞]地方政府融資；民間資本；風險

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..146

1地方政府融資平臺現狀

政府融資平臺在全國迅猛發展，主要特點有以下三點。第一，規模迅猛擴張：根據媒體報道，截至2009年6月，全國各省、區、直轄市合計設立8221家平臺公司，其中縣級平臺高達4907家。據銀監會估計，截至2009年底，地方投資平臺總債務額約為5萬億元到6萬億元，絕大部分為銀行貸款。第二，結構特點明顯：估計項目貸款（主要用于基建投資）余額近6萬億元，占了全部地方融資平臺貸款的80%以上。第三，多數貸款償還本息需要政府信用支持：大約70%的貸款需要土地開發權、地方政府財政安排等第二還款來源支持。

2地方政府融資存在的問題

2.1地方政府償債能力不足

新增的地方融資平臺貸款主要包括兩部分，其一為老項目后續融資：地方融資平臺貸款多為中長期基建類貸款，因此在隨后兩年有進一步融資需求。其二為新項目融資：中央政府對于平臺貸款的風險顯然已經高度警覺，銀行監管部門已經下令銀行放緩向地方投資工具發放貸款，放貸條件更為苛刻，新項目融資增長必然放緩。

2.2地方政府可用收入過度倚重于房地產相關收入

地方政府可用收入分為地方本級收入、中央轉移支付和土地出讓收入三部分。中央稅收返還和轉移支付約占地方政府可用收入的33%。中央轉移支付的數目取決于中央財政收入占GDP的比重以及中央轉移支付占中央財政收入的比重。

2.3地方政府償債率在2012年將上升至20%警戒線以上

地方政府償債率為地方融資平臺貸款償還本息金額/當年地方政府可用收入，它表明當年地方政府可用收入中必須拿出多少份額用于地方融資平臺貸款還本付息，該項指標越高，說明償債能力越弱。

2.4地方融資平臺膨脹缺乏自我約束

我國絕大多數基礎設施項目實質上仍是地方政府獨家投資，投資負擔過重使地方政府形成了“投資饑餓癥”，在投資預算安排上年年大“膨脹”，帶來了空前的融資壓力，迫使地方政府所屬的融資平臺不惜成本與風險融資，用融資規模最大化來平衡“投資饑餓癥”，使得地方政府融資模式實際上是在沒有框、沒有度、沒有責的“三無”約束狀態下的運轉。

3地方政府融資平臺的負面影響

3.1對房地產行業：土地財政推動房地產泡沫形成

許多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺的負債，因此在客觀上有強烈的動機來推高土地價格，從而對房地產泡沫形成顯著的推動作用。地方政府十分倚重土地出讓收入，不僅直接從土地出售中獲得收入，而且還以土地作為抵押獲得銀行貸款。交投活躍的土地市場，尤其是隨著土地價格節節攀高，使得城市投資平臺得以興修大量基礎設施，從而有力地推動了中國經濟增長。

3.2對銀行業：銀行信貸的安全問題令人擔憂

短期來說，由于投資和信貸政策的收緊，地方政府的一些投資項目可能難以繼續融資，從而導致工程爛尾，進而造成銀行的壞賬，中長期來說，地方政府融資平臺的投資一般都有回收期長而且低收益甚至無收益的特點，即項目本身的還款能力相當弱，主要靠財政收入償還，而地方財政收入又是不穩定的，不僅對經濟周期敏感，而且因土地收入已占20%以上，直接受著房地產市場冷熱的影響。

3.3對宏觀經濟：政府債務膨脹導致宏觀經濟風險增大

為了償債，地方政府需要進一步擴大投資和支持房地產，從而形成過度投資的內在動力；如果為了防止問題的擴大，中央政府的政策過度收緊，形成“急剎車”的情況，或盡管國家政策仍然審慎但具體的執行出現“矯枉過正”，就可能造成整體信貸、投資環境的逆轉，會給宏觀經濟帶來“硬著陸”的風險。

4解決地方政府融資平臺問題的對策

4.1轉變地方政府職能

地方政府融資是地方政府為彌補市場調節機制缺陷和不足，加快基礎設施建設而進行的一項經濟活動，具有政策性、非盈利性的內在屬性，體現在對投資期限長、風險大、利潤低但社會效益明顯的基礎性和公益性項目給予的有力支持。因此，要完善地方政府投融資職能定位，努力創造有利于基礎設施投融資的政策環境。政府應重新界定自己的職能范圍，建立科學、民主的決策機制，防止政府職能的不合理擴張。要把財政投資拉回到政府分工的領域中來。

4.2促進政府債務顯性化

提高地方政府投融資平臺的透明度，推動當前地方政府通過投融資平臺所形成的隱性負債向及時公開披露的合規的顯性負債轉變，改變當前信息披露嚴重不透明的狀況。必須建立地方政府資產負債表。把分散在各個融資平臺的投融資活動納入到公共財政資產負債表的整體框架之中，使投資來源與投資使用的方向、結構、總量有效限制在資產負債的框架之內。建立地方政府投融資的預警系統。通過各種監控指標與風險信號，把地方政府投融資風險控制在安全可靠的范圍之內。

4.3推動地方政府融資平臺市場化

目前地方政府融資平臺存量規模已經很大，要找出路還是要依托債券市場。應抓住此次機會，加快市政債券市場的規范發展。但需要注意，這種做法的前提一般是要先對地方政府的財政狀況和償債能力進行評估，償債能力低的地方政府可能面對無法融資的情況或者必須承受很高的利率。

4.4吸引民間資本進入政府投資領域

地方政府融資的關鍵問題之一是如何引導社會資本參與到地方政府投資項目中。政府舉辦公共工程，引導社會資金配套跟進。公共工程與產業項目是緊密相連的，地方政府投資外部性很強的文化、教育、醫療的公共基礎設施，等于為社會資金的進入創造了良好的投資環境，這實際上是“政府搭臺、民間唱戲”的投融資效應。

4.5強化地方政府債務的硬約束

中央財政應盡快建立全國統一的債務管理體系，扭轉當前多頭舉債、權責不清、調控不力的局面。要強化地方政府債務的硬約束，一方面，銀行應當推進更為審慎的地方政府融資的風險管理舉措。這包括對項目資本金的嚴格監控，以及對償還能力的深入分析，控制發放打捆貸款，重點跟蹤不同地方政府的負債狀況和償債能力，來把握融資平臺的還款能力和貸款風險。另一方面，要通過立法形式，硬化地方政府的債務約束。建立地方政府投資責任制度，避免地方政府過度舉債并轉嫁下屆政府，防止地方政府將其債務風險向上級部門轉嫁。此外還要建立地方政府建設預算。

參考文獻：

[1]王冀寧我國地方政府融資平臺的利益演化均衡的理論與實踐探索[J].現代管理科學，2010（12）

[2]羅軍地方政府融資平臺貸款再探析[J].西南金融，2010（9）

[基金項目]本文章受佳木斯大學2014年大學生科技創新面上項目支持（項目編號：xsrm2014-013）。