我國預算監督法律制度略論

王俊芳??

[摘要]現代預算制度是議會制約政府的重要機制。要實現政府財政的法治化，就必須以政府預算的法治化為基本途徑和手段。以地方人大為視角考察我國的預算監督法律制度，可知其存在機構配置與權力配置不成比例、對議會預算監督的權力配置不充分、具體規則之間的不協調諸問題。

[關鍵詞]預算監督；地方人大；法律制度；權力配置

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..148

1引言

“政府沒有巨大的經費就不能維持，凡享受保護的人都應該從他的產業中支出他的一份來維持政府。但是這仍須得到他自己的同意，即由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數的同意。”現代預算制度正是議會制約政府的重要機制。“概一國之法治，莫重于規范國家權力的運作；限權之關鍵，首當是對國家財權的掌控；而控財之要義，則在于支配‘國家錢包的預算”。

有鑒于此，本文擬通過對我國預算監督法律制度的觀察，來分析我國預算監督的現狀。鑒于全國性的預算監督法律規定較為原則化，而地方卻根據本地情況出臺了很多具體性的制度、措施，或可加以研究，總結其經驗教訓，作為今后全國性的預算監督法律制度之借鑒。

2我國預算監督法律制度之現狀

2.1憲法、法律層面之制度設計

《中華人民共和國憲法》（下稱《憲法》）第62條、第67條規定了全國人大及其常委會對國家預算和預算執行情況的審批監督權，第 99 條規定了縣級以上的地方各級人大對本行政區域內政府預算及其執行情況的審批監督權。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（下稱《地方組織法》）第8條、第9條、第44條規定了地方各級人大對本行政區域內政府預算及其執行情況的審批監督權。與前述二者原則性地授權人大進行預算監督不同，《中華人民共和國預算法》（下稱 《預算法》）就財政預算的原則、預算收支的組成、預算的編制和審查批準、預算的執行、預算的調整、決算、預算監督作了明確規定，人大預算監督的職權在法律上進一步具體化。

2006 年，全國人大常委會頒布了《中華人民共和國監督法》（下稱《監督法》），將審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告專列一章，就聽取和審議的時間，審查內容，預算調整的審查和批準，審議意見的處理等作了規定。顯然，《監督法》關于預算監督的規定更加強調實效。

2.2地方性實踐

1996 年 12 月北京市人大率先制定了《北京市預算監督條例》，到目前為止，全國共有北京市、黑龍江省等22個省、自治區和直轄市的人大相繼制定和實施了省級預算監督條例，少數尚未制定省級預算監督條例的省、自治區則通過了個別市的市級預算監督條例。這些條例根據各地方的具體實踐，在不同程度上對預算審查監督中的制度安排、運行機制和工作環節做了進一步的細化和規范。

第一，加強了對財政預算報告的審查力度，促進了預算編制的精細化。例如，《廣東省預算審批監督條例》第6條規定，“各部門、各單位必須依法編制部門預算和單位預算”。該條例還規定，“本級預算草案必須列至款級預算科目，逐步列至項級預算科目。”第二，將預算外財政收入逐步納入監督范圍內。2004年湖南省人大率先頒布了關于非稅收入管理的地方性法規——《湖南省非稅收入管理條例》，到目前為止，全國已有超過40個省（市）制定了非稅收入管理的條例或辦法。第三，開始嘗試推行建立審查計劃、預算草案的修正案制度。到目前為止，全國共有湖北、山西、云南、海南、廣東、河北6個省份授予了當地人大或人大代表以預算草案修正權。這是地方人大在立法實踐中，對我國預算監督制度的一項重要突破和創新，該制度授予了人大代表更具有操作性的審查權。第四，設置審查機構，提高地方人大對政府財政預算的審查監督能力。各個地方預算監督條例中均規定了本級財經委員會對預算草案的初步審查權、詢問權、調查權等，使原則性的預算審查監督權具體化。目前全國省級地方人大均已設立了財經委員會，上海、河南、湖北等地的省級人大常委會還單獨設立了預算工作委員會。

3對我國預算監督法律制度之分析

3.1機構配置與權力配置不成比例

根據《憲法》、《預算法》、《監督法》以及地方預算監督條例的規定，作為議會的人大在預算領域中的權力是至上的。然而，實質上，人大的預算監督權力是虛弱的。最典型的現象是：人大會議對于行政部門提交的年度預算安排幾乎提不出什么實質性意見，以致預算審議和批準飽受“走過場”、“形式化”的批評；存在大量的預算外收入；超收收入管理混亂；已通過的預算約束乏力；立法機關對于已經暴露出的預算違法行為處理乏力等。例如，廣州市財政局曾經將 2009 年度本級 114個部門的部門預算全部在網上公開、 接受社會監督，民眾從公布的部門預算表中發現：政府部門屬下的幼兒園預算支出巨大，僅廣州市屬九家機關幼兒園本年度支出預算合計竟高達約 6000 萬元。這意味著把全體納稅人的稅款用在了極少數特定人群的受益上，使得公共財政背離了為公眾服務的原則。

為什么人大的預算監督權形式上至上而實質上卻十分虛弱呢？首要原因應歸于人大審查監督力量的薄弱。就預算的審議而言，各國為了有效地實現對預算的審查，一般都在議會之下專門設有強大的預算審查機構，如美國國會預算局、參眾兩院預算委員會，英國下院的財政委員會、撥款委員會等。在預算案提交議會大會審議表決之前，議會一般會將預算案交由其內部的各種委員會先行審議，最后才由議會大會審議表決。在我國，對預算進行審議的是人大下屬的財經委員會，該委員會同時承擔了很多財經領域的其他職責，加上專業人員缺乏，很難對預算進行集中、深入的審查監督。與很多國家都建立了附屬于議會的獨立審計機關形成鮮明對照的是，在我國，審計機關附屬于政府，其對政府的監督是為內部監督，不僅其自身效力的發揮大打折扣，同時也襯托得議會審查監督力量更加蒼白。

3.2對議會預算監督的權力配置不充分

議會預算監督權力的虛弱除了機構設置的硬傷之外，還受到對其權力配置之不充分、不明確的制約。第一，我國《預算法》尚未規定人大或人大代表的預算草案修正權。預算草案修正權是現代議會的核心預算權力。代議機構對公共財政的決定權主要體現在對政府預算的審查和批準，因此對于預算草案的修正權是公共財政決定權和監督權的一種衍生。從法律上講，預算草案的修正案符合人民代表的法定職權范圍，是代議機構行使財政權的極其重要的一道程序。因此，衡量議會權力的一個指標是議會能否修改或在多大程度上修改政府提交的預算。在我國當下的政治環境中，對預算草案的某一部分有意見而否決整個預算草案是不現實的。由此造成的后果是，預算草案屢屢得以全盤通過。此外，盡管部分省份授以當地人大或人大代表預算草案修正權，但卻因缺乏進一步的制度規范而給實際操作帶來了不確定性。第二，缺乏對目標層次的監督權力的規定。預算監督的基礎層次是對預算編制、執行、調整及決算等活動是否合法的監督，目標層次是通過預算對政府活動、公共資源流向進行監督。我國 《憲法》 和 《預算法》 都對預算監督的基礎層次進行了規定，如監督主體、監督客體等，但對預算監督的目標層次卻未提及。輕視對目標層次的監督很有可能導致政府預算演變為記錄政府收支的“記賬簿”、財政資金難以滿足社會公共需要等后果，嚴重時還會加重社會不公平，加劇社會動蕩。因此，授予人大及人大代表以目標層次的監督權力，對政府預算進行動態監督很有必要。

3.3具體規則之間的不協調

人大的預算監督權還因具體規則之間的不協調而飽受不利影響。這里所謂的“不協調”，意指分開來看均無問題的規則，卻在執行時成為矛盾的源泉。

第一，預算編制的精細化在理論上確可起到強化審查力度的作用。但這一作用的實現前提是人大具備精細審查的能力和時間。然而，從配套的法律制度上來看，人大代表的非專職化、內容的繁復性都使得人大對精細化的預算編制無力進行審查。第二，根據憲法、法律以及地方性法規的規定，政府每年度編制財政預算，必須向人大匯報，并須得到人大的審查批準，在執行中也要接受人大的監督。但根據相關法律的規定，人大事務屬于一般公共服務，應由地方政府編制預算草案；而編制預算草案的財政部門直接聽命于政府，向政府負責，而非向人大負責。因此，在實踐中，人大在財政上受制于政府，這就限制了人大對政府預算監督權力的有效行使。

上述具體規則之間不協調的例證雖僅涉及小部分規則，但其反映的問題卻不可謂小。在僅僅是形式至上、實質有限的預算監督權力范圍內，如果人大權力的行使還因為規則間的不協調、配套制度的缺乏而遭遇阻力，實現政府預算的法治化終將遙不可及，遑論整個政府財政的法治化。

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