新常態下政府有為與市場有效的協同演進

[摘要] 新常態背景下中國面臨的首要問題是政府-市場關系重塑，其戰略含義可概括為市場有效與政府有為，二者是協同關系。要格外關注歷史因素與路徑依賴，不能將其簡化為政府退出問題，可以“放權”為始點，行政審批為突破口，以放權、國有企業改革、擴大非公有制經濟機會及壟斷行業改革為路徑突破，在遵循歷史重要與最小打亂、動態創新效率、不確定性、實驗與學習等原理基礎上展開。

[關鍵詞] 新常態 市場 政府 協同

[中圖分類號] F123 [文獻標識碼] A [文獻編號] 1004-6623（2015）02-0018-05

[作者簡介] 王煥祥（1972 —），河北滄州人，嘉興學院商學院副教授，教育部人文社會科學重點研究基地“清華大學技術創新研究中心”《演化與創新經濟學評論》執行主編，經濟學博士，研究方向：演化經濟學基礎理論、地方政府創新與區域發展。

新常態對中國的政府—市場間關系提出了新的要求。基于此背景，本文認為要實現十八大三中全會提出的讓市場起決定性作用與更好地發揮政府的作用，必須重新認識政府有為與市場有效的內涵及其關系，并科學確定切實可行的改革路徑。

一、經濟發展新常態對中國政府的含義

（一）首要問題是政府—市場關系重塑

在新常態背景下，中國經濟既面臨著諸多的新戰略機遇，也會遭遇各種挑戰和風險的威脅。就本質而言，新常態下中國經濟要克服的最大風險，莫過于高速增長和投資所遺留的路徑依賴。具體而言，這種風險至少有四種：

一是地方政府及企業對來自中央的“數量型”刺激的高度依賴，很難一下子擺脫經濟增速一下降就刺激，一刺激就反彈，反彈過后刺激停止又下滑的惡性循環；二是缺乏勇氣進而逃避深化改革的風險。盡管三中全會事實上提出并確立了宏偉的改革計劃，但整個社會認知對未來發展的信心是否能夠因此得以恢復，仍需視政府未來對改革的執行力而定；三是以往大規模的數量型刺激政策造成的產能過剩、企業債務以及地方政府債務，必須經過中長期的產業結構調整、政策改革及政府職能改革才能逐步消除；四是中央政府對房地產市場實施的全面調控與調整會產生系統性風險，這將導致市場中的一系列連鎖反應，既觸及市場面，又觸及地方政府一方。

綜上所述，新常態并非按部就班地接受一種既定的發展模式，而是需要政府運用創造性思維通過一系列改革才能實現。這就意味著必須順應新常態的改革要求，徹底放棄“一統就死，一死就放，一放就亂”的政府調控市場的模式。

因此，從這個意義上來說，新常態背景下中國面臨的首要問題是政府-市場關系的重塑，重新審視過去那種反復采用簡單的刺激政策的調控方式，進而避免以此延誤改革時機的政策思路。房地產泡沫、債務、產能過剩、創新不足以及杠桿過高和金融改革等這些重大市場問題，僅僅依賴數量型的市場調控政策只能是飲鴆止渴，全面深化改革才是唯一的出路。

（二）新常態下的政府-市場關系

歷史與現實、理論與實踐業已充分表明，市場經濟體制至今無疑是配置資源最有效率的制度形式，也是達到自主創新和產業結構升級的最優途徑。要想讓市場在資源配置中發揮決定性作用，就必須保證價值規律、競爭和供求規律等市場經濟規律在資源配置中的決定性作用。但從各國發展的實踐經驗來看，從二戰后直至現在的半個多世紀，全世界也只有中國臺灣與韓國兩個經濟體成功地從低收入變成中等收入、繼而進入到高收入行列，從中等收入進入到高收入行列的經濟體只有13個，而其他絕大多數發展中國家則長期陷入低收入或中等收入的“陷阱”之中。究其最主要的原因，根源于政府和市場關系的失范，而少數取得成功的一個共同特征是，在經濟發展和轉型中既有“有效的市場”，也有“有為的政府”。

所以，面對當下舊的粗放型經濟發展方式的路徑依賴，由此產生的資源浪費、環境破壞、宏觀經濟失衡等不可持續問題，以及腐敗蔓延等現實難題，欲發揮市場的決定性作用，政府主動放權必然是首要和關鍵。調整政府與市場關系的前提與基礎，是政府行為的自我修正與調整，以此突破政府內部存在著的既得利益固化、權利思想觀念束縛與行為路徑慣性三大突出問題。正是基于此，十八屆三中全會決定做出了新的安排，一是但凡價格能由市場形成的應該都交給市場，但凡市場和企業可以解決的都交由市場和企業解決，但凡社會中介組織能承擔的職能就交給社會中介組織承擔；二是大幅度減少政府對資源的直接配置，讓市場對資源配置起決定性作用；三是深化行政審批制度改革，進一步簡政放權，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，但凡由地方管理更方便有效的經濟社會事務就一律下放給地方和基層管理。

然而，我們不能將新常態下的政府-市場關系僅僅簡單理解為政府向市場的單向讓渡與放權。不僅要明白政府做錯了什么，更要厘清和總結以往30年政府做對了什么，未來的市場體制需要政府做什么。換而言之，在目前的經濟發展和轉型中，“有效的市場”與“有為的政府”如何達到一種“契合”。按照青木昌彥等的比較制度分析，“設計出理想的市場與政府的關系是一個制度設計的問題。而制度作為一個體系是具有歷史的路徑依賴性而進化來的，無視制度的互補性而隨意地變更政策決非好事，而且也是不可能的①。”

政府和市場間的互補關系雖然早已成為人們的共識，但大都難以脫離新古典經濟學政府-市場二分思想的窠臼，即政府對市場的互補被簡單地界定為彌補市場失靈。其中一個尤為值得注意的經驗教訓是，基于新古典的政府-市場二分政策雖然在以東亞為代表的國家取得了舉世矚目的成就，但該成就的取得卻使人們將市場的作用推至極端，無條件地將一切自由化，令一切私有化，而政府則呆在一邊，其結果是導致發展中國家再次深深陷入危機之中。故此，新常態背景下中國的未來發展，市場與政府應該是相輔相成的關系，在為市場起決定性作用的過程中建立適宜的制度性基礎方面，政府的角色是必不可少的。問題的關鍵是，絕大多數關于政府與市場形成合作關系的成功范例表明，政府的責任與能力必須是高度相適應的，而同時政府的能力是動態的，可以通過改革與創新來改善政府部門的能力。

二、新常態發展模式下的

政府有為與市場有效

（一）政府有為

十八屆三中全會所提出的關于市場在資源配置中起“決定性作用”，實則是揚棄了20多年來沿用的“基礎性作用”這一提法，以“決定論”解決并明晰了“基礎性”這一表述對市場作用界定，尤其是對政府與市場關系界定的模糊性問題，充分考慮了我國經濟發展進入新常態階段的現實狀況，強調經濟領域必須在市場的主導下更好地發揮政府的作用。因此，其本質的戰略含義可概括為兩點：一是在繼續推進市場化改革中逐步形成市場起決定性作用的體制——市場有效，二是在明確政府職能轉變路線的基礎上提升政府能力——政府有為。

政府有為的首要前提是政府治理與市場功能之間的邊界要足夠清晰，政府必須將消耗于直接干預微觀經濟事務上的時間和精力轉移到加強市場監管、增強公共服務和維護社會公平正義上來。就目前的狀況而言，政府有為首先要解決政府行為的越位問題，另一方面要解決政府責任的缺位問題。因此，要保證實現到2020年建成較為完善的社會主義市場經濟體制這一偉大目標，在加速加大向市場讓渡權力的同時，政府職能更要隨之調整，基本方向應該是建立起公共服務型政府，在公共服務領域發揮更大的作用，具體而言主要包括：一是政府中長期經濟戰略職能與宏觀調控職能的強化，繼續保持宏觀經濟運行的穩定，在新常態階段防止出現增長的大起大落，應該保證這是中央政府的專屬職能，要防止地方政府“倒逼”行為的干擾；二是在進一步加強市場監管的同時，繼續營造并提升公平競爭的市場環境和制度環境，堅決維護市場公平競爭秩序；三是推動政府經濟管理方式戰略性角色的盡快轉變，由數量型管理向質量型管理、由政策管理向戰略管理、短期管理向中長期管理、由管微觀向管宏觀、由審批管理向監管管理的轉變；四是尤其要提升公共服務的能力，完善社會治理方式，進一步推進社會管理，從根本上促進社會的和諧和全面進步；五是堅定地保護環境和生態，積極推動經濟社會的可持續發展。

（二） 市場有效

要真正使市場發揮決定性作用，盡快完善現代市場體系是根本。為此，十八屆三中全會提出了全方位的改革措施，例如加速形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系；建立公平開放透明的市場規則，實行統一的市場準入制度，推進工商注冊制度便利化；建設法治化營商環境，實行統一的市場監管；完善主要由市場決定價格的機制；建立城鄉統一的建設用地市場；完善金融市場體系，加快推進利率市場化等①。

也就是說，隨著這種市場體系的進一步完善，只要市場機制自身就能夠實現效率和效益的，在無傷社會公平和正義的前提下，最終交由市場去配置。就現有市場經濟體制存在的重大問題來看，推進市場化改革，亟待解決幾個主要問題。一是盡快打破市場條塊分隔及其碎片化狀態的路徑依賴，建立起對所有市場主體都公平開放的統一市場；二是以往30年形成的行業保護、地區保護、行政壟斷等扭曲市場的行為需要盡快消除，建立起一個競爭有序的現代市場，保障各主體在市場規則的基礎上展開有序競爭，促成一種法治基礎的市場體系；三是失信、欺詐、惡性競爭等違法違規行為必須依法予以禁止，保障市場秩序的穩定有序，形成一種信用基礎的市場體系；四是均衡發展各種市場，修復商品市場的缺陷，大力推進要素市場的改革與發展，建立既包括商品市場，也包括要素市場的完整市場體系。首要解決好上述四個關鍵問題，發揮市場在資源配置中的決定性作用就有了體制機制基礎，再輔之以政府職能的調整與創新，2020年建成比較完善的社會主義市場經濟體制的目標就有了保障。

（三）政府有為與市場有效間的協同

如上文所述，在中國經濟發展的不同階段，由于市場的發育程度、政府的組織效能的不同，政府的職能并不是一成不變的。價格管理、投資或儲蓄調控、稅收調節、利率調整、貨幣供給等數量性政策是新古典的政府-市場二分法對政府經濟管理職能的簡化理解，其追求并實現的是靜態效率，忽略了如制度創新、政策創新、知識創造、技術創新等質量型的經濟政策手段。所以，鑒于中國新常態背景下市場改革深化面臨的特有問題，未來解決市場-政府間關系的問題時，需要格外關注歷史因素與路徑依賴，要考慮政策變遷的適應過程、連續性和漸進性，不能將一切簡化為政府退出以及市場配置問題。

政府有為與市場有效之間具有雙向因果的關系，任何市場主體都無法超越改革歷史與現實社會結構而獨立存在，以往30多年改革所積累的文化、歷史、政治和意識形態等可能會對新常態下的市場行為產生重要影響。因而，即使是準確無誤地啟動了市場改革深化程序，市場體系的完善也是一個漸進的過程，此時政府就要相應地進行職能轉變與創新，提升政府的管理能力，以適應市場化改革深化對政府的要求。

三、 政府有為與市場有效協同

演進的路徑及其規律

（一） 路徑

在政府有為與市場有效的框架下，實現使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用這一目標，經濟體制改革深化的第一步應該是以“放權”為基本思路和始點，著力消除政府對資源配置干預過多這一突出頑疾。其中，可以選擇行政審批作為突破口，借此逐漸全面理順政府與市場間的關系，最終在體制機制層面保障市場起“決定性作用”，同時積極發揮政府的有效作用。具體而言，近期可從以下幾個方面實現突破：一是實現向市場的本質性“放權”，深化行政審批改革作為切入點，在充分激發市場活力，形成經濟體制改革持久動力的同時，提升政府的責任能力；二是以深化國有企業改革來深入推動完善市場體系這一目標，徹底促成公平的市場競爭環境；三是堅持公平競爭的首要原則，從根本上解決非公有制經濟遭受的歧視問題，使非公有制經濟在支撐新常態經濟增長、擴大就業等方面進一步發揮重要作用；四是以推進壟斷行業改革為抓手，再造就業公平、收入分配公平與市場機會的公平。

（二）基本規律

基于上述有關政府有為與市場有效之間有機關系的分析，要想在市場起決定性作用與更好發揮政府作用兼容的路徑上實現突破，幾個重要原理或者說基本規律必須遵循：一是過往30年改革歷史的重要性及其最小限度打亂原理。市場經濟體制的完善是一個漸進的過程，這個過程不僅包含著未來改革的不確定性與非決定性，而且還包括著中國改革開放30年沉積的歷史對今后發展所起到的制約（積極與消極的）作用，亦即歷史是重要的。

所謂新常態發展模式，本質上可理解為經濟類型的一次轉換，其中歷史路徑的影響是最為突出的。因為以往30年的發展模式已經形成了其內在的、特定的經濟精神，這種新的經濟秩序中包含著由各種各樣的規則、經濟關系以及技術累積性發展所產生的特定模式。因此，該經濟類型的特定性說明，不同發展階段中由相互依賴的不同因素在時間進程中的因果累積而產生了異質性。所以，未來的經濟體制改革深化必須考慮到改革歷史遺留的社會規范、文化遺產和傳統，確保未來不會導致社會斷裂或失范等結構問題。

二是以“資源創造”的創新觀替代“資源稀缺”的靜態配置觀。新常態面臨的經濟轉型與結構升級，要求政府的政策設計務必注重“新奇”的突現、可能的擴散及由此所導致的已存結構的變化①。既然市場主體的行為是由其過往習慣、當前情境及對未來的期待所共同決定的，其中蘊含的想象力和創造力又是其重要特性。因此，在未來改革的社會經濟系統轉型中，隨著市場經濟體制的完善，市場作用機制對資源配置的強化，“新奇”事物將隨著市場個體獨創性活動的豐富而突現，特異性的知識和技能也會隨著社會個體對社會經濟結構及其轉變的認知與學習應運而生。有鑒于此，政府有為的一個重要內容就是調整自主創新政策，完善知識產權保護制度，因勢利導，為市場創新行為提供可靠的配套措施。

三是市場化改革深化過程暗含的不確定性與意外性原理。既然是要使市場在資源配置中發揮決定性作用，現代經濟所具有的最顯著特性——不確定性是不可避免的。一方面，各市場主體活力會隨著改革深入而持續增強與再次釋放；另一方面，經濟政策的制定及其結果也會受到各種行為主體主觀創造力和選擇能力的影響，而且這種影響是不確定的。因此，經濟政策所面臨的環境或政策結果所具有的不確定性是無法徹底排除的。此時，政府有為就體現在，盡可能為經濟政策設計出一條最適合的解決途徑。同時，政府部門應該遵循意外原理，經濟政策制定過程中的目標要具有模糊性，為行為人留出足夠的創造性行為空間，進而可以充分利用不同的行為主體對問題、戰略、規則在認知上的差異，尊重并利用多樣化的地方經驗，以此獲取進一步的經濟政策啟示或修正。

四是數量型與質量型兼濟的經濟管理戰略。政府有為另一種含義是：其未來經濟政策的主旨不能僅僅局限于預測，而是在新常態下通過結構轉變，為社會各方面提供更大、更平等的發揮創造潛力的機會，而這要借助于制度創新、技術創新等質量型的經濟政策。在利用價格管理、投資或儲蓄政策、減稅或增稅、利息率的調整、貨幣量供給控制等新古典所強調的數量型經濟政策的同時，更要關注數量問題與結構性因素之間的諸多因果關系，必須通過復雜的質量型政策如制度改革或系統轉變來解決。新常態面臨的關鍵問題，本質上依然是政府-市場間的制度變遷問題，需要市場經濟主體發揮各種創造力，共同構筑并適應制度和技術的創新、結構的變革與轉換。

五是開放式的政策試驗與政策學習原理。隨著政府向市場的權力的逐漸讓渡，有必要打破依賴專家的理性設計或領導的個人權威式的政策管理模式，更加強調多主體的多樣性創造活動。市場機制有利于促進多樣性和競爭，政府可以著力推進合作，從而緩解這三種要素之間的緊張關系。多樣性誘致創新并容許不確定性的存在，競爭是創新的驅動，合作可以促成基本的聯系和互動。為此，政府要采取措施支持和鼓勵新一輪市場化中實驗性的行為，寬容可能發生的“錯誤”并從中學習，進而通過公共部門和私人部門之間的互動進行持續的交互學習，幫助政府做出有利于創新和技術政策的“制度調適”，達到政府促進創新的目標。

四、結 論

中國經濟發展進入新常態階段所面臨的主要挑戰與機遇，最終必須要由經濟體制改革的深化來解決，而過往30年改革開放的經驗與教訓也要求，徹底解決政府-市場關系問題是后續改革能否取得突破的關鍵。但市場在資源配置中起決定性作用與更好地發揮政府作用的兼容，并不能簡化為政府向市場的單向權力讓渡，政府有為與市場有效是雙向因果關系，二者的協同演進與有機契合是決定到2020年中國建成比較完善的社會主義市場經濟體制的關鍵。其中，行政審批是突破口，可借此逐漸全面理順政府與市場間的關系，最終在體制機制層面保障市場起“決定性作用”，但同時也要保持對歷史與現實社會結構最小程度的打亂，政府的經濟管理政策以創新為導向，數量型與質量型政策兼具，注重改革深化中政府-社會間開放式的政策實驗與學習互動，進而重塑政府的職能與角色。

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