上海自貿區建設中行業協會能力問題考察

[摘要] 上海自貿區建設需要行業協會參與市場治理和應對國際貿易新規則的挑戰。行業協會實際運行存在的俱樂部化傾向和“會員邏輯”強化、大企業控制與精英治理、功能“缺位”與“越位”、政府職能轉移和政府擔憂等問題，制約了其功能和作用的發揮，須通過組建行業協會聯合組織，形成體系化的行業組織結構；增強行業協會的代表性，規范內部治理機制；加快制定和完善行業協會法及相關法律、法規；加大政府對行業協會吸引人才的支持力度等措施消除障礙因素。

[關鍵詞] 自貿區 行業協會 能力建設

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）02-0078-04

[基金項目] 2012年上海市社科規劃一般課題“社會組織孵化器發展模式研究：理論框架與實證分析”（項目批準號2012BSH004）。

[作者簡介] 馮夢成（1976 —），安徽金寨人，華東理工大學法律社會學研究中心副研究員，上海浦東新區行政學院副教授，社會學博士，研究方向：社會治理法治化。

一、問題的提出

行業協會是國家和市場之外的“第三條道路”，與政府一道參與市場的治理。 因此，中國（上海）自貿區不僅需要行業協會參與市場治理，為其發展提供廣闊的空間，而且還對其能力提出了新的要求和期待。例如，自貿區將著重突出投資管理、貿易監管、金融創新和綜合監管四個方面的制度創新。其中，監管制度創新將很大程度上決定和制約著其他方面創新步伐，這對包括行業協會在內的市場治理主體提出了創新的要求。又如，自貿區遵循的管理模式是“一線放開、二線管住”，服務貿易和投資自由化如何能在一個區域內被管住。對此，行業協會有沒有一個創新性的有效解決辦法？再如，上海自貿區還肩負著應對TPP（泛太平洋伙伴關系協議）挑戰的使命，行業協會如何發揮自身功能，將TPP對我國產業的負面影響降到最低，并將潛在收益最大化。

二、行業協會參與自貿區建設的

能力問題分析

從上海市及其浦東新區行業協會的運行實際看，行業協會要在自貿區建設中發揮作用還存在以下問題與困境：

（一）俱樂部化傾向和“會員邏輯”強化

浦東新區的行業協會絕大多數都面臨著激烈的同行業競爭，尤其是來自上海市同行業的協會。按照相關政策規定，市級行業協會有權發展全市包括浦東新區的企業單位作為會員，而浦東的行業協會只能發展浦東新區的企業成為自己的會員。企業為了避免同時繳費給區行業協會和市行業協會，往往只選擇其中一家。不僅如此，《關于“十二五”期間促進浦東新區社會組織發展的財政扶持意見》提出了鼓勵長三角區域、全國性行業協會入駐浦東的政策，浦東行業協會還面臨著外來行業協會的競爭。在此激烈競爭的背景下，為了自身生存與發展，行業協會走向俱樂部化和強化“會員邏輯”在所難免。而這一狀況使得行業協會難以發揮彌補市場失靈和政府失靈的功能。

自貿區選擇金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務領域擴大開放。隨著這六大領域在浦東的集聚，一批相關的行業協會也會隨之設立。而要更好的發揮行業協會的行業管理、服務和協調功能，在“一業多會”的競爭制度環境下，顯然需要克服其可能導致的俱樂部化和“會員邏輯”強化問題。

（二）大企業控制與精英治理

從上海及其浦東實際看，行業協會突出表現出大企業控制和精英治理這一特征。例如，上海行業協會的會長人選大體有四種：由在行業中起帶頭作用的大企業主要領導擔任；由剛退下來的大企業領導人擔任；由政府有關部門的領導兼任，日常工作則由熟悉行業情況的常務副會長主持；由退下來的政府官員擔任。再如，作為國家率先建立的高科技園區、自主創新示范區的張江高科技園區集聚了近20家行業協會，其運作形式主要有三類：一是依托大型企業集團，這類協會約占園區協會總量的56%；二是依托大學和科研院所，這類協會約占園區協會總量的31%；三是依托開發公司和基地公司，這類協會約占園區協會總量的13%。而這三種類型的運作模式，均具有較強的號召力、凝聚力和吸引力，有很高的權威性、代表性，在企業中影響力較大，受到企業的高度認可。

盡管目前大企業控制和精英治理對行業協會發展發揮了積極正面的作用，但是也必須正視其可能帶來的負面影響：一是精英治理所固有的家長式作風、獨斷專行、寡頭治會等特性，不利于民主治會及其協會的可持續發展。二是大企業會員綁架協會，扭曲協會功能，損害公共利益。

自貿區建設將為中小企業發展提供了更大空間，主要表現為兩個方面：一是解除進入壁壘，使得以前只有國有大企業才可以進入的領域，中小企業，特別是民企也可進入；二是金融改革與開放，將會解決困擾中小企業融資難問題。由此，中小企業將會在自貿區內快速發展。鑒于這一趨勢，行業協會的內部治理結構的改革和調整勢在必行。

（三）功能“缺位”與“越位”

行業協會兼具有“行業集體性”和“準公共性”兩重性質。如果行業協會不能兼顧這兩重屬性，或者任何一方發生了扭曲或變異，會發生行業協會失靈現象，主要表現“缺位”和“越位”問題。

從功能的“缺位”上看，行業協會主要發揮的是服務和協調功能，行業監督管理和自律職能則欠缺。例如，張江高科技園區行業協會的功能定位為：政府管理的“手臂”；服務企業的“智庫”；關注產業的“眼睛”。從行業協會參與園區經濟社會發展的情況看，其作用為：一是面向政府，發揮承接性的橋梁作用。二是面向企業，發揮組織性的平臺作用。三是面向產業，發揮前瞻性的研究作用。可見，行業協會主要工作是對企業服務工作以及承擔政府對企業服務的一些事務性工作，行業監督管理和自律功能比較缺乏。而從功能的“越位”看，比較典型的是行業協會與會員企業共謀價格聯盟、市場分割等方式聯合起來侵犯其他社會群體或者公共利益。

自貿區建設著眼于建立高水平的開放型經濟體系，以推動我國更加深入的參與全球化的競爭之中。它對行業協會功能提出了全方位的要求，不僅需要行業協會研究全球自由貿易政策，為政府出謀劃策，而且需要其積極參加多邊貿易談判，談判中體現行業利益以及利用多邊貿易規則和本國法律法規，維護會員的利益；不僅需要行業協會反映和協調行業發展的問題并提出建設性建議，而且需要行業協會加強與各國行業協會聯系，及時為會員企業提供商務信息；不僅需要行業協會代表本行業應對國際貿易爭端，而且需要行業協會發揮行業自律功能，減少國際貿易摩擦，并在自貿區事中、事后監管體系中發揮作用。因此，行業協會失靈問題必須得到矯正。

（四）政府職能轉移和政府擔憂

當前我國政府向行業協會轉移職能進程緩慢，政府對行業協會擔憂，即擔心放權后，行業協會有沒有能力管好，權力會不會濫用，從而容易引發市場失控。

這一狀況在浦東表現為：一是政府轉移職能的步伐不夠快。由于職能轉變涉及到部門利益，政府實施大部委辦制，機構雖少了，但政府包攬職能的格局沒有大的變化，企業與政府之間仍然維系著較濃色彩的依附關系，以致于行業協會希望承接政府轉移的職能（例如行業內企業資質認定及等級評定、專業技術職稱、執業資格認定、行檢行評等），希望承接政府授權、委托的職能（例如行業內重大投資、改造、開發項目可行性前期論證以及對項目的責任監督等活動）多數仍然難以實現。二是部分行業協會還不具備足夠的能力承接政府轉移出來的職能。部分行業協會人員偏少，管理素質跟不上，加之缺乏資金，缺乏信息，難以為會員企業提供高質量的服務，直接影響了行業協會的權威性。

自貿區建設首要的任務便是加快政府職能轉變，即按照國際化、法制化的要求，積極探索建立以國際高標準投資和國際貿易體系相適應的行政管理體系，推進政府管理由注重事先審批，轉為注重事中、事后監管。這就要求作為承接部分政府職能的行業協會進行相應的能力建設，以使政府“放心”的下放權力。

三、提升行業協會參與自貿區

建設能力的對策分析

提升行業協會參與自貿區建設能力，應在借鑒市場經濟高度發達國家經驗基礎上，結合自貿區建設需要，針對行業協會存在問題及其原因，采取一些有力度的政策措施。

（一）組建行業協會聯合組織，形成體系化的行業組織結構

基于行業和市場發展的需要，并與國際接軌，可以嘗試將我國的商會改造成為行業協會的聯合組織。當前我國的商會是以民營企業家為主體的統戰組織，隸屬于統戰部工商聯領導，例如，浦東新區工商聯依托各街道、鎮、開發區建立了41家基層商會，其中街鎮商會37家、國家級開發區商會1家、市級開發區商會2家、區級園區商會1家。基層商會的主要功能在于進行政治協商活動，為私營個體工商業者提供參政的機會和舞臺。同時，通過“親商、安商、穩商”工作，做好政府與企業家的溝通橋梁。另外基層商會還時常扮演地方政府不方便出面的角色，為本地政府對外招商引資搭建平臺。可見，商會的許多工作與行業協會基本上雷同的。但是，如將商會改造成行業協會的聯合組織（商會），其主管（指導）單位必須作出改變。這是因為工商聯是統戰組織，缺乏行業管理方面的人員和知識，沒有行業協會的工作經驗。而作為聯合組織的商會，由商務委指導管理較為合適。

鑒于自貿區建設剛剛起步，其著力擴大開放的金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務等六大領域尚未完全發育成熟。筆者認為，相關的六大產業在成立行業協會時維持原有的“一行一會”模式，只允許成立一家行業協會。而待相關產業發育成熟時，再采取“一行多會”模式，并成立相應的聯合組織。這樣，可以避免“一行多會”帶來的消極影響。

（二）增強行業協會的代表性，規范內部治理機制

一方面，要增強行業協會的代表性。目前，很多行業協會的會員行業覆蓋率并不高。上海全市200多家行業協會只覆蓋了6萬多家企業，盡管會員中大企業比較多、占GDP的比重較大，但相對于全市企業數量而言，覆蓋面不到10%。當前行業協會出現代表性不足的問題，原因在于：官辦行業協會社會合法性差，影響了企業入會的積極性，而民辦行業協會入會門檻高，排斥了中小企業入會。顯然，行業協會需要通過提高社會認同、降低甚至是取消入會門檻等方式拓寬會員覆蓋面，吸引更多的中小企業加入。只有這樣，才能使行業協會代表行業全體成員或多數成員的共同利益和要求，而不是少數會員的利益和要求，才能使其真正代表整個行業。

另一方面，要重視規范內部治理機制。浦東行業協會內部治理規范化程度較低，突出表現為兩個方面：一是認識并不十分充分。有的行業協會將規范化建設看做是應付管理部門的一種形式，只要能過關就行了；也有的行業協會認為自己只要業務做好了就可以，規范化建設可以放在其次；還有的行業協會認為規范化的要求太麻煩。二是法人治理結構未落到實處。由于準入環節非常嚴格，登記成立時行業協會在形態上都具有法人治理結構。但是，由于后續監管不力，使得一些行業協會在實際中并沒有按照法人治理結構來運作，組織章程成了擺設，會員（代表）大會、理事會、監事會等沒有真正發揮作用。基于此，一則政府部門有必要在梳理已有的規范化建設相關要求的基礎上，結合各行業協會特點，分類制定出更加具體更加全面的規范化建設指導意見或建設指南。在規范內部結構時，要特別注意在理事會中給予中小企業代表一定的席位以及注意擴大會員大會的權力；另一方面，要運用年檢、評估和執法監察等手段，加強對行業協會的監督管理，從而使行業協會內部治理結構更加規范和運行更加有效。

（三）加快制定和完善行業協會法及相關法律法規

我國目前將行業協會視為一般的社會團體組織進行管理，行業協會依法成立運行的主要法規是《社會團體登記管理條例》。這對于行業協會帶有明顯的市場性質的組織，在法律支持上顯得不足，十分有必要對行業協會應進行專門立法，以便于協會活動有法可依，有章可循。一方面，通過清晰的界定行業協會的權力及其范圍，特別明確與政府間的職能邊界，改變目前政府對行業協會授權或委托的隨意性，從法律上樹立行業協會的權威性；另一方面，通過建立行業協會的監督制度和程序，對行業協會進行有效調控，防止其出現違反競爭的行為。當然，還需要進一步建立和完善其他相關法律法規，尤其是競爭法律、法規，來規范行業協會的行為。

（四）加大政府對行業協會吸引人才的支持力度

人才匱乏是包括行業協會在內的社會組織的普遍現象，社會組織在經費、工作條件、社會地位、人員待遇等方面缺乏對高層次人才的吸引力。例如，浦東新區行業協會目前所提供的人員薪資福利待遇十分有限，稅前年收入往往不及上海市職工的平均水平。有幾家行業協會的秘書長在加入行業協會時曾經不領取薪水，或者僅領取每月1千元的低薪。同時，行業協會通常也很少提供績效工資、津貼等福利。在此情況下，對人才缺乏吸引力的行業協會更是巨大挑戰。

政府應加強對行業協會的支持力度，借鑒國外經驗，通過政府設立行業協會發展基金，或者是聯合一些社會力量成立專項基金來支持行業協會的發展，提高行業協會工作人員的待遇，從而增強行業協會對人才的吸引力。同時，可通過對協會服務收入免征所得稅和營業稅的方式支持行業協會發展。

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