打碎文化市場準入的玻璃門

李道今

文化創意產業作為首都核心功能性產業，是北京實現國家文化中心定位的重要支撐，已成為當前及未來首都經濟社會發展的重要產業領域。但由于我國文化創意產業發展起步較晚，市場準入的機制仍不夠完善，導致社會資本投資國內文化創意產業出現諸多壁壘，也因此成為制約北京文化創意產業健康、快速發展的一塊短板。

有關文化創意產業的市場準入正在破題，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共北京市委關于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》中都明確提出了“完善文化市場準入和退出機制”的要求。

毫無疑問，完善準入機制，放寬市場準入，促進公平競爭，不僅是貫徹落實黨中央、國務院及市委、市政府關于深化文化體制改革、建立健全現代文化市場體系要求的重要舉措，更是文化產業突破發展瓶頸、釋放發展潛力的必要手段，是發揮北京作為全國文化中心引領、示范作用的有益探索。

一部成為過去式的

地方法定標準

文化創意產業的投資準入政策，主要是針對公有資本之外的社會資本和外資投資準入行為的法定標準。2006年，北京市委宣傳部與北京市發展和改革委員會依據國家各類投資準入政策，結合北京的產業發展戰略，聯合制定發布了《北京市文化創意產業投資指導目錄》（下稱《投資指導目錄》），這是全國最早發布的一項指導文化創意產業領域投資的專業指導目錄。

該目錄是以《北京市文化創意產業的范圍與分類》中所確立的11個門類為主線，以北京市文化創意產業重點發展的文藝演出、出版發行和版權貿易、影視節目制作和交易、動漫和網絡游戲研發制作、廣告會展、古玩藝術品交易、設計創意、文化旅游等八個行業為重點，將文化創意產業的投資準入程度分為鼓勵類、允許類、限制類和禁止類四項。

但是除鼓勵類外，在允許類、限制類和禁止類行業中，在包括圖書、報紙、期刊、音像制品、電子出版物出版、互聯網出版、音像制作、廣播電視節目制作經營、電影制作、電影發行與放映、信息網絡新聞類視聽節目業務、文藝創作與表演、經營性互聯網文化單位、工藝美術品制造等29小類產業中的全部或部分細分領域，對其行業中外資及社會資本投資均做出或限制條件進入、或完成行政許可后進入、或禁止進入的相關規定。

自《投資指導目錄》出臺之后，近年來國家及北京市又相繼出臺了多項與之相關的支持文化創意產業發展的政策，力圖進一步放寬文化產業領域的投資準入，但由于與各項支持政策相配套的具體操作細則未能及時跟進，使得實質上的北京市文化產業領域投資準入政策依據并未做出更大調整，上述《投資指導目錄》仍是當前北京文化創意產業投資準入政策執行的主要依據。

而從當前國家及北京市完善文化市場準入機制的要求看，這一《投資指導目錄》的指導理念與具體內容都已成為過去式。十八屆三中全會提出了“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”，這意味著，政府對產業投資的指導理念已改弦更張，從以往的“哪些可以做”逐步向“哪些不可以做”的“負面清單”投資管理模式過渡，在這一趨勢下，很顯然，北京仍然沿用的《投資指導目錄》已然落伍。

另一方面，近幾年國家及北京市在文化產業投資準入方面已出臺了更大尺度的市場準入政策，如《中共北京市委關于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》已明確提出，“允許非公有制文化企業參與對外出版、網絡出版，允許以控股形式參與國有影視制作機構、文藝院團的股份制改造”等內容，這也表明，北京原有《投資指導目錄》中的相應限制條款已明顯不適用。

一批北京無法

自主改革的許可規范

文化領域的行業準入是各類市場主體進入文化產業的另一道門檻，主要涉及到各文化主管部門的行政許可。在文化、新聞出版、廣播影視、工信等各部門的行政許可中，除了包含不同資本的投資準入限制外，還往往涵蓋對設立不同類型文化企業的注冊資本、營業面積、主辦單位要求、相關專業人員要求、經營活動限制、審查要求等方方面面。

從文化產業領域看，一類是傳統的新聞出版、廣播影視、文化藝術等文化內容行業的各類市場準入行政許可限制，目前在這些領域至少有二十多項市場準入的行政許可依據，如《出版管理條例》、《音像制品管理條例》、《印刷業管理條例》、《廣播電視管理條例》、《電影管理條例》、《互聯網視聽節目服務管理規定》、《營業性演出管理條例》、《營業性演出管理條例實施細則》等。

另一類涉及市場準入行政許可的文化產業領域，是文化互聯網、文化娛樂等既涉及文化內容安全又與居民文化消費關聯密切的行業。如《娛樂場所管理辦法》、《互聯網上網服務營業場所管理條例》、《互聯網文化管理暫行規定》、《網絡游戲管理暫行辦法》等相關行業管理政策中均涉及相關市場經營主體的準入許可前置條件。

上述文化創意產業領域的行業準入制度主要出自于這些上位政策，通常情況下，市級行政管理部門并沒有修訂權限。但是，在實際操作中，在文化創意機構設立及經營管理中的部分行政許可事項，不僅與其他領域的配套改革步伐不一致，更無法適應文化創意產業發展的當前需求。

如在文化機構設立中的行政許可條件規定，設立文化企業須有明確的注冊資本金額要求，這顯然與國家推進工商注冊制度便利化、大力減少前置審批、由先證后照改為先照后證、注冊資本實繳登記制逐步改為認繳登記制的工商登記制度改革措施不配套。

再如，設立出版單位需要符合國務院出版行政單位認定的主辦單位及其主管機關行政許可前置條件，這客觀上對非公有制文化企業參與對外出版、網絡出版等形成了實質性限制。

再比如，部分設立文化機構中的專業人員配備要求，不僅與國家逐步深化的專業技術人員準入與職業資格改革方向與要求不一致，也客觀上阻礙了有真才實學但沒有證照的文化人才準入。

一堆阻礙

文化市場準入的暗礁

2014年，北京市在全國率先發布了《關于進一步鼓勵和引導民間資本投資文化創意產業的若干政策》。與此同時，近兩年國務院也密集出臺了一系列涉及放寬社會資本、外商投資準入的政策。但是，由于這些政策內容原則性、導向性大，至今仍缺乏可操作的細則，非公資本在投資準入上仍面臨各類隱形壁壘，無法順暢地投資文化產業。

如《國務院關于推進文化創意和設計服務與相關產業融合發展的若干意見》（國發[2014]10號）中已明確提出，“支持以劃撥方式取得土地的單位利用存量房產、原有土地興辦文化創意和設計服務，在符合城鄉規劃前提下，土地用途和使用權人可暫不變更”。但是由于缺乏相應的執行細則，在北京市非核心功能疏解大背景下，對城市轉型發展具有重大意義的利用老舊廠房、倉庫等閑置資源發展文化創意的項目，在現實操作中，根本無法辦理發改、規劃、土地部門的正規批復手續。

除此之外，在文化市場準入中還存在大量的“玻璃門”與“彈簧門”。如由于部門、區域利益的驅使，存在著行業、區域準入的隱性市場壁壘。再如，文化市場管理領域限制性的政策內容，在限制文化企業經營活動的同時，也影響了各類市場主體投資文化創意產業的積極性。

四個北京文化市場

準入的突破點

北京作為國家文化中心，擔負示范帶動全國文化創意產業發展的歷史重任，在當前具備了文化創意產業影響力、規模能力的基礎上，應率先垂范，著重在文化市場準入的四個方面探索創新：

其一，修訂投資準入的地方標準。受益于率先出臺地方投資指導目錄，短期內北京的文化創意產業規模已經讓國內其他城市難以企及，保持北京在文化創意產業發展方面的優勢，北京應積極更新政府投資指導理念，按照“負面清單”模式，落實國家鼓勵中小微文化企業發展的精神，結合國家及北京市深化文化體制改革、放寬投資準入的相關政策，拓寬市場開放面，提高市場開放度，盡快修訂完善《北京市文化創意產業投資指導目錄》，使各類市場主體按照“非禁即入”的原則，依法平等地在“負面清單”之外的文化創意產業領域投資發展，激活資源優化配置，提高產業發展活力。

其二，推動行業準入的機制創新。作為國家相關部委的機關所在地，北京具有其他城市無可替代的地緣優勢，應積極主動地與文化部、新聞出版與廣電總局、工信部等主管文化產業的相關部委合作，充分發揮北京全國文化中心的政策優勢，以國家級文化創意產業基地、國家自主創新示范區、國家文化產業創新實驗區等為載體，按照國家深化文化體制改革的要求，探索文化領域市場準入的相關行政許可機制改革，研究建立部市合作的文化市場準入行政審批改革試點，放寬準入許可條件，簡化準入許可程序，加強行政許可服務保障，優化行業準入環境。

第三，完善相關市場的準入政策。根據國家及北京市的相關政策框架，結合進一步深化文化體制改革方案，北京需要盡快制定完善包括允許非公有制文化企業參與對外出版、網絡出版的政策細則，允許以控股形式參與國有影視制作機構、文藝院團的股份制改造的政策配套細則，以及社會資本利用老舊設施發展文化創意產業的實施細則等。同時，深入研究文化產業發展規律及特點，制定完善文化產業項目的節能節地節水、環境、技術、安全等市場準入標準。

第四，強化準入審批的服務保障。按照國務院取消和調整行政審批事項的方向和要求，北京須加快清理整頓文化領域不符合要求的投資審批、經營活動審批、資質資格許可和認定、評比達標表彰、評估等行政審批事項，重點推進文創產業行政審批大廳建設和網上審批機制建立，集中辦理行政審批，減少環節提高效率，促進文化創意產業龍頭加快向北京集聚，引領示范全國文創產業發展。

（作者單位：投資北京投資顧問有限公司 ）