公路建設事業單位內部控制問題研究

鄭春法

[摘 要]本文在闡述我國公路建設取得巨大成就的同時，對公路建設事業單位內部控制中存在的問題進行了分析，最后從塑造積極的內部控制環境、加強對內部控制活動的有效控制、建設網絡化信息共享平臺和發揮內部審計的積極作用四個方面，對如何提高公路建設事業單位的內部控制水平提供了相應的對策建議。

[關鍵詞]公路建設；事業單位；內部控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.20.093

1 引 言

交通建設是國家經濟健康發展的基礎，是實現“國強民富”的必要條件，屬于國家壟斷行業，我國于改革開放初期就提出“要致富，先修路”的口號。自新中國成立以來，我國公路建設得到了跨越式發展：1949年，我國公路里程僅有8.08萬公里，到2013年，中國公路里程已達435.62萬公里，60多年來中國公路里程增長了近54倍。[ZW（]數據來源：http：//data.stats.gov.cn/[ZW）]然而，隨著經濟的發展，我國公路建設單位面臨的經濟環境發生了巨大變化，公路建設施工難度、技術水平以及資金管理要求等方面，都對建設單位的管理制度提出了更高的要求?？v觀我國公路建設歷程，公路建設資金需求量較大、施工項目建設周期長，不少公路采用舉債建設、收費還款的經營模式，這就要求公路建設事業單位應加強對資金等方面的風險管理，對公路建設事業單位的內部管理控制制度提出了更高的要求。

縱覽國內外事業單位內部控制制度建設，有些國家針對事業單位的特殊性，專門頒布了事業單位內部控制規章制度；而國內這方面相對比較落后，事業單位多是根據企業內部控制制度建立單位內部控制制度，有些單位甚至只是在組織形式上制定了內部控制制度，實際應用中并沒有切實遵循。為了促進公路建設事業單位健康發展，也為了進一步提高公路建設單位的財務管理水平和公路建設項目管理水平，公路建設事業單位應該重視事業單位內部控制制度建設，提高公路建設事業單位內部控制管理水平。

2 公路建設事業單位內部控制存在的問題

2.1 內部控制意識不強

公路建設事業單位長久以來把工作的重點放在公路建設等技術性工作上，對單位內部管理制度尤其是內部控制制度的重視度不夠。公路建設事業單位往往把項目建設周期、項目建設質量、項目建設成本等指標作為衡量單位業績的標準，單位內部多是懂技術的專家型領導，對財務制度方面關注度不足。另外，由于受傳統觀念、專業素質的影響，公路建設事業單位往往更注重于審計等事后監督手段，而對內部控制建設與執行重視相對不足，即使是設置了完善的內部控制制度，也會由于這種思想觀念的落后，而得不到有效貫徹，或者由于僵化的事業單位制度而不能適應單位的發展環境。

2.2 內部控制活動存在薄弱環節

內部控制活動包括：事前內部控制活動、事中內部控制活動和事后內部控制活動，公路建設事業單位內部控制多是重視對建設項目的事后監督控制，而忽視對建設項目的事前控制和事中監督。在對建設項目的事前控制上，建設單位通過招投標制度過多的關注施工單位的投標價格，對施工單位的施工資質以及項目計劃書等方面缺乏有效論證分析。在對建設項目的事中監督上，財務人員的整體參與度不高，不能很好地對施工單位資金的使用情況進行監督，同時監督過程中很少與事前預算相比較，通過預算對公路建設進行有效控制。由于各種原因有時施工單位會在施工過程中提出工程價格、數量變更的要求，公路建設單位對變更的工程往往缺乏有效管理，從而會提高公路建設的成本。公路建設事業單位在公路建設項目完成后，一般會解散該公路建設管理部門，所以對公路建設項目的事后控制仍然需要進一步加強。

2.3 內部審計機構設置不合理，內部審計監督職能被忽視

內部審計是企業風險管理和控制三道防線中最后一道防線，公路建設事業單位的壟斷性、建設項目重大性等特征，要求公路建設事業單位應該發揮內部審計的積極作用，但是公路建設事業單位內部審計的職能往往被單位管理層所忽視。

公路建設單位內部審計監督職能被忽視的另外一個表現是，事業單位多是把內部審計部門的設置當作一種門面來對待，當作應付上級單位檢查工作的一種手段，但內部審計部門的作用并沒得到真實發揮，內部審計部門形同虛設。

另外，內部審計機構設置不合理也是影響內部審計監督職能發揮的重要因素。一是機構設置不合理。公路建設單位中，內部審計部門大多設置在單位財務部門下，或與紀檢部門合署辦公，且多由分管領導主管，鮮有由單位負責人直接主管，內部審計部門的獨立性不強，很少獨立的對單位建設資金的使用進行稽核審計。二是人員配備不合理。從目前看，大多單位內部審計人員配備不足，內部審計人員多由財務人員兼任，使得財務人員既當運動員，又當裁判員，既影響了內部審計評價的客觀性、公正性，也給內部審計監督職能的發揮造成了困擾。

2.4 缺乏有效的信息溝通共享平臺

充分可靠的財務和會計信息是單位內部控制的前提條件，只有完善的信息溝通渠道，才能發現內部控制存在的問題，才能制定并有效貫徹內部控制制度，才能把內部控制措施的實施效果進行及時反饋，并及時修正動態調整適應本單位的內部控制制度。公路建設事業單位信息化建設比較落后，公路建設事業單位系統也缺乏相應的資源共享平臺。通過公路建設單位信息溝通平臺的建設，單位就可以及時了解施工單位的信息狀況，及時知曉相關公路建設單位的建設成本和具體管理措施，這樣不僅本單位內部信息得到及時傳遞，而且還可以和同行業公路建設狀況進行比較，達到動態控制公路建設項目的目的。

3 提高公路建設事業單位內部控制水平的對策

3.1 塑造積極的內部控制環境

控制環境是內部控制活動最基本的一個要素，控制環境為內部控制制度作用的發揮提供了良好的環境氛圍。塑造積極的內部控制環境，首先，要完善公路建設事業單位內部控制組織結構，實現管理層、治理層和監管層的分權制衡機制，建設項目單位和審批項目單位職責要分離，項目建議書和項目評估以及項目可行性分析工作分離，建設項目的預算、核算、進度審核以及竣工驗收、竣工審計工作相分離。其次，要提高公路建設事業單位內部控制人員的職業素質，由于事業單位財務和審計人員普遍面臨著人員老化、專業素質有待提高等問題，所以有必要定期和不定期對公路建設事業單位審計人員進行培訓，及時更新內部控制制度方面最新知識，以保證公路建設事業單位具有良好的勝任能力。最后，塑造良好的內部控制環境離不開單位管理層的大力支持，所以要讓領導層轉變傳統觀念，重視內部控制制度作用的發揮，提高領導層的責任意識，狠抓公路建設項目的質量，嚴格管控公路建設項目中貪污、受賄等不正之風。

3.2 加強對內部控制活動的有效控制

內部控制活動是內部控制框架中的核心要素，提高單位內部控制水平需要加強對內部控制活動的有效控制。第一，公路建設單位在項目施工前應詳細審查項目建議書，組織專業人員對項目技術和經濟上的可行性進行分析和論證，以保證施工項目質量和項目投資額的合理性。第二，公路建設單位應對項目可行性報告設計單位的資質進行審查，并分派不同的人員對可行性報告的內容、報告的制定及可靠性進行審核，其次在公路項目建設前還應制定可控的項目預算，并在項目施工過程分析項目開支和預算的差異，適時的對項目進行控制。第三，在公路建設項目的施工過程中應按照國家隊事業單位施工項目的法律法規，實行嚴格的招投標管理，在保證項目質量的同時，嚴格控制項目的施工成本。最后，針對公路建設項目金額巨大的特點，公路建設單位在公路建設項目施工過程中，要加強對資金的監管，建立三方資金監管制度，即通過項目管理單位、施工方、銀行三方簽訂資金監管協議，明確各方職責、義務，對施工單位和監理單位資金的收、付、轉進行實時監督和管理。

3.3 建設和充分發揮網絡化信息共享平臺的作用

建立和充分發揮公路建設單位網絡化信息共享平臺的作用，可以使單位財務、項目控制和項目管理等方面信息在網絡內進行有效傳遞，使單位內部控制部門獲得充分的信息對單位的財務等狀況進行有效監督。建設網絡化信息共享平臺：首先，單位內部需要完善內部信息溝通渠道，保證內部控制所需的信息在網絡化平臺內部自由流通。單位內部員工可以向上級單位領導無障礙的傳遞信息，內部控制部門也可以自由的向下級單位了解所需要的信息。其次，公路建設事業單位內部部門之間也應加強信息溝通與共享，審計部門、財務部門、工程建設部門和工程監督部門之間的有效信息溝通，可以制約各個部門的權利，提高單位內部管理效率和效益。再次，公路建設單位還應加強與單位外部相關利益者的溝通，包括和上級主管部門、現場施工單位、監理單位和銀行等方面，通過各方在信息平臺上的信息共享，使公路建設項目的風險降到最低。最后，要保證信息共享平臺的正常運轉，充分發揮信息共享平臺在內部控制中的作用。一是平臺內各單位既要切實履行信息共享的義務，又能有獲得所需信息的自由和權限；二是平臺內各單位要加強信息發布的管理，保證發布信息的及時性和有用性。

3.4 發揮內部審計的積極作用

內部審計是單位內部控制的最后一道防線，要提高單位內部控制水平，必須要建立獨立的內部審計部門，發揮內部審計的積極作用。第一，要保證機構和人員的獨立性。獨立是內部審計的靈魂，各單位應當建立獨立的內部審計機構，配置專職的內部審計工作人員，保證內部審計機構可以獨立的開展工作，獨立的出具審計報告，獨立的向上級領導反映情況。第二，提高內部審計部門整體人員的職業素質水平。一是加強現有內部審計人員的理論知識和操作技能培訓，組織學習最新的內部控制框架理論和實務案例，提高審計人員的知識水平和專業技能。二是根據需要和可能，從社會或者高校招聘一些具有注冊內部審計師執業資格的人才，充實單位內部審計部門。第三，引入中介服務機構參與內部審計工作，以改善單位內部審計力量不足的現狀，提升內部審計工作質量。第四，為了提高公路建設單位整體人員的關系管理和內部控制意思，改善內部控制環境，可以在事業單位內部實行內部控制自我評估（CSA），讓單位職工參與到內部控制制度的完善中來。

參考文獻：

文繼福.公路事業單位如何有效實施內部控制[J].交通財會，2008（11）.