我國排污權交易的實踐問題及立法建議

宋莎莎 周磊 宋宣燃 郝曉宇

[摘要]排污權交易制度是一項起源于西方國家、不同于傳統“命令一控制”型行政管理手段的市場化制度。這項制度有著深厚的經濟學基礎，可以很好地解決環境問題外部成本內部化的難題。我國對排污權交易已經展開了廣泛的試點，但是在實踐中還存在著很多困境。為了推進這項先進制度，我國應當盡早完善立法、建立科學準確的監測方法和信息系統、確定污染物排放總量以及降低排污權交易的成本。

[關鍵詞]排污權交易；經濟學基礎；立法建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.023

環境問題古而有之，隨著人類社會發展，環境污染日益嚴重，使得各國政府日益重視污染治理，解決環境問題。起初政府奉行直接行政干預為基礎的環保政策，卻不能有效地解決環境問題。相反，過多強制性的環保措施在一定程度上卻束縛經濟的發展，所以，如何協調政府干預和市場運行極為重要，而排污權交易就是政府干預和市場運行二者相結合。實踐證明排污權交易能夠有效減少治理污染的費用，降低環境負荷。

1 排污權交易制度的起源

在西方最初開展環境保護時，并沒有排污權交易制度。隨著環境保護的深入，傳統的“命令一控制”型環境管理制度被證明有其自身無法克服的缺陷，企業不達標，即違法的做法雖然非常簡單，但是也有很多問題。首先，它忽視了企業間生產能力的差別，給企業帶來了沉重負擔。其次，排污技術標準的確定使得企業失去了更新技術的動力。針對這些缺陷，一種新的環境制度在美國出現了，即以市場為基礎的排污權交易制度。該制度將注意力轉向市場，通過最大限度地利用市場，讓排污企業作出應激反應，從而實現污染排放的控制。

2 排污權交易制度的經濟學基礎

排污權交易制度不僅因有環境法律法規進行規制才稱其為制度，更因其“交易”所體現的經濟性而與經濟學有著千絲萬縷的聯系，所以，厘清排污權交易的經濟學基礎可讓我們對這項方興未艾的制度有更加深入的了解，亦可因此更好地將其應用于實踐。

其一，按照早期英國福利經濟學家對庇古稅（Pi-gouivain Tax）的闡述，企業在生產過程中所花費的成本中本應包含環境污染對社會造成的成本，而企業大多會選擇逃避此項成本以達到成本最小化，從而私人的最優導致社會的非最優。

其二，英國學者哈?。℉ardin）提出的“公地悲劇”理論說明了資源環境具有公共物品的特征，在對這種公共物品進行自由使用的過程中，每位排污者都在追求利益最大化，無節制的排污行為便導致了環境公地悲劇的產生。

其三，“外部性”理論積極尋求將外部成本內部化的方法，科斯的產權理論提出，清晰界定環境資源產權從而進行交易，是優于庇古稅的另一種外部成本內部化的方式。排污權交易應運而生，克服“市場失靈”，最終達到有效配置環境容量的制度。3排污權交易制度現狀及問題

我國的排污權交易制度還處于需進一步深入發展的階段，但是目前看來，排污權交易在我國是有可能實現的，作為一種比較先進的污染控制制度，應當在實踐中不斷對其完善，促進排污權交易制度的“本土化”、“中國化”，從而達到通過排污權交易制度充分調動市場的積極作用，解決目前企業治理污染和追求經濟效益的矛盾。2014年8月，國務院辦公廳發布《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，提出到2015年年底前在所有試點地區全面完成現有排污單位排污權核定工作，到2017年年底基本建立排污權有償使用和交易制度，為全面推行排污權有償使用和交易制度奠定基礎?？梢钥吹絿覍υ撝贫鹊闹С至Χ仍诓粩嘣龃?，可以預見，在不斷的實踐中，排污權交易制度必然能夠在中國廣泛開展，造福社會。

課題組成員通過對內蒙古、山東等地進行實地走訪、調研，發現目前我國排污權交易制度在推行過程中還存在以下困境。

第一，確定區域環境容量困難。要計算本地區可承受的最大排污量，需要充分考慮到水、大氣、土壤等綜合生態因素，通過精密計算得出一個比較合理的數據。如果計算得出的最大排污總量超過了環境容量，那么排污權交易制度實施將沒有任何作用，仍然會對環境造成巨大影響；如果遠小于環境容量，將排污量限制得很低，則可能導致企業生產困難，新企業入門難，影響經濟發展。因此調查研究本地區環境容量，確定一個合理的最大排污量是排污權實施的前提，而我國目前很多地區并沒有達到這樣的技術和設備要求，且部分地區環境容量可能受其他因素影響變化，確定總量難度大。

第二，監測企業實際排污量困難。由于技術設備限制和制度的不完善，我國對企業排污的監控做得不盡如人意。我國雖然形成了比較完整的環保監測網絡，但是企業生產是一個動態的過程，環保審批時候的排污量可能會與之后幾個月有很大差異，有些地方環保部門對企業的排污監測不到位，企業自行排污違法成本低，排污權沒有價值可言，形同虛設。

第三，排污權交易市場準入問題標準難以確定。誰有資格購買排污權？是區域內所有企業還是只有排污的企業？如果排污權交易進行市場運作，那么是不是意味著投資者也可以進行排污權交易的投資，甚至是惡意的投機，炒高排污權價格呢？這些都是排污權交易市場準入應該考慮的問題。

第四，排污權分配問題未能解決。排污權分配應當是由政府來完成的，那么也將面臨幾大問題。首先，如何確定排污權的分配價格，過高或者過低都不利于排污權交易市場的形成和完善。其次，分配方式，是按需分配還是通過拍賣取得？前者由于信息不對稱，可能導致企業得不到或者超額得到排污權，且容易造成暗箱操作，后者則可能導致價格虛高，限制經濟發展和新企業的行業競爭力。最后，對有償使用的價格和年限各地確定的標準和依據不同，交易比較混亂。

第五，法律制度保障不完善。我國排污權交易制度目前仍然處于試驗階段，雖然在一些試點城市做了多年推廣，但還沒有真正在全國范圍內實行，排污權交易的相關立法僅在個別省市的地方性立法中可以看到，但相關制度并沒有寫入環保法，上升為國家級法律。只有在國家以及法律中確定了排污權的產權性質，使其受法律的監管與保護，才能給整個排污權交易市場打好基石，才有可能實現排污權交易市場的健康良好發展，可以說，法律制度的完善是排污權交易市場發展的必不可少的一環。

第六，排污權作為一種無形資源，形成的市場相對脆弱。由于目前國內僅在包括江蘇、福建等在內的11個省份實施排污權交易試點，沒有形成完整的國內市場。當治理成本高于排污權市場價格，而取得排污指標進行排污成本極低，這就導致了市場運作的不流暢，排污權沒有任何經濟價值。排污權交易的“流動性不足”，有富余指標的企業多存在惜售心理，考慮到本企業未來發展，不愿把指標拿出來交易。排污權交易作為一種市場化的交易手段，必須要相關各部門嚴格配合，企業只有通過節能減排或者購買排污權才能獲得發展，這樣才能使整個排污權交易市場活躍發展起來。

第七，成本與收益不符，挫傷積極性。由于排污權交易是附加在先前的指令控制分配之上的，所以一些排污廠商遵守了先前的規定，安裝了大批昂貴的、經久耐用的治理設備。然而，那些先前不遵守傳統的指令控制、以很小的成本治理污染達到先前標準的排污廠商，在良好的費用效果的吸引下，卻能以比以前低很多的代價達到同樣的標準，并獲得意外的收益。這樣，排污權交易制度獎勵了那些不遵守規定的排污廠商，卻挫傷了許多遵守規定的人，從而打擊他們治理污染的積極性。

4 立法建議

4.1 完善排污權交易制度立法，奠定排污權交易法律基礎

我國排污權交易的試點工作已進行了數年，但至今還沒有制定出全國的、統一的關于排污權交易方面的法規，排污權交易至今也沒有寫入《環境保護法》，上升為國家法律。即便是相應的地方性法規，也只有個別省市才有。所以，目前最緊迫的任務是對排污權交易制定詳細的法規，從初始排污權的分配，到許可證的獲得、許可證的交易等，給出一個完整的可操作的體系，同時，必須確立與環境質量直接掛鉤的標準以及相應的整套新的原則、形式和技術立法。

4.2 加強對污染源的監控，建立科學、準確的信息系統

排污權交易能否成功，關鍵在于能否準確計量污染的排放量。目前我國對污染物的監控還不能做到及時、準確、到位，只有確保每個排污企業擁有的合法排污權數量和實際排放量有對應關系，排污權才能具有交易的性質，因此完善監控系統是保障排污權交易公平、公正進行和控制環境質量的關鍵。

4.3 污染物排放總量的確定

總量控制是指對在一定區域和時間范圍內排污量的總和及一定時間范圍內某個企業的排放量之和進行控制，國家環境管理部門應根據環境控制點的環境質量標準、區域經濟發展特點、水平，并結合污染物種類及擴散模式，來確定某個區域污染物允許排放總量，從而計算將要達到環境目標而削減的污染物總量，并將削減總量分解到本區域各個企業，確定各個企業的總量控制目標。

4.4 降低排污權交易的成本

為了降低排污權交易的成本，可以采取以下措施：第一，設立關于排污權交易的中介機構，提供關于交易信息、辦理排污權儲存和借貸等服務；第二，提供免費信息服務，適當減免監督與執行的費用；第三，建立起排污權交易的激勵機制。例如，對積極削減排污總量并積極出售排污指標的企業，政府應從稅收、資金等其他方面予以扶持，保證其在重新需要增加排污指標時可以獲得優惠的價格。