養老金并軌及其存在問題的探究

孟玲玉 王欣蘭

[摘要]養老金雙軌制一直是兩會以及網友熱議的話題，也是養老者最關心的問題，實行了將近20年的中國養老金雙軌制將要謝幕，這也是本年改革中較重要的一項。養老保險改革仍然面臨不少難題。本文是根據養老金并軌這一方案，對涉及的問題進行分析研究，并談出筆者的相關看法。

[關鍵詞]養老金；雙軌制；并軌；存在問題

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.100

目前，在我國執行的是養老金雙軌制，黨政機關單位、事業性單位的退休制度是財政部統一為其支付養老金，而我國的養老金主要是由城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險組合而成。在城鎮職工基本養老保險中，職工個人繳納其工資的8%納入其個人賬戶，單位繳納職工平均工資的20%，單位的費用負擔比較重，將其納入統籌賬戶，工資的8%將用于職工本人的養老，大約職工平均工資的20%將用于已經退休職工的養老金。事業單位以及黨政機關、公務員養老金水平是企業的2倍左右。二者退休后的工資差距存在著權利和機會的不公平性，一直是社會議論的熱點。近幾年來，要廢除雙軌制的新聞越來越多，如不適當解決此問題，將限制人才的互通，給社會帶來不穩定的影響。

不負眾人所望，推進了7年的養老金“雙軌制”這個民生問題終于有了實質性的突破。新型農村社會養老保險、城鎮居民養老保險、城鎮職工基本養老保險和黨政機關事業單位退休制度，本次熱議的養老金“并軌”指的是后兩者的合并。23日，國務院副總理馬凱向全國人大常委會作關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告時透露：黨政機關、事業單位與城鎮職工統一的養老保險制度改革方案已獲通過，這也將使黨政機關事業單位養老保險制度發生重大變化，養老雙軌制將宣告終結，即建立與城鎮職工一致的養老保險制度。意味著今后黨政機關、事業工作人員要繳納個人工資的8%為未來養老存錢，各級財政以及學校、醫院等需按月向養老基金繳納20%用于已退休人員退休金的支付。中國大約700萬公務員、3000萬事業單位人員都將失去工資里的“8%”。

破除雙軌制的改革會為社會激發更多的潛力與活力，實現對接，人才互通，是我們加進更好更快的發展的真正需要，更加能夠實現我們的中國夢，養老并軌既是建立企業與黨政機關單位、事業單位公平的社會保險制度的重要舉措，同時也為公務員的工資制度改變創造了一定的條件。可以說，養老金并軌順應了民意，有利于凝聚社會更好團結，因而其具有極為重要的意義。說到養老并軌，國務院副總理馬凱有一個表述，要綜合考慮人力資源供需、教育水平、人均預期壽命、基金收支等因素，研究制定漸進式延遲退休年齡政策，更好的改善職工基本養老保險制度。并軌還被一些學者專家解讀為實現延遲退休的過渡。有關人士提及，2015年到2017年實現養老并軌，2018年開始延遲退休年齡。在激烈的討論養老雙軌制的同時，在叫好之余，還應該看到后續還有不少問題需要研究并解決。

1 改革成本誰來負擔

據有關知名人士表示，經過大概的測算，關于養老金的改革成本可能大約是全國一年的財政收入。地方財力負擔所有改革成本的話，顯然是不現實的。像國有企業并入城鎮職工養老保險一樣，本次機關事業單位實現并軌，財政將為機關事業單位繳納工資的20%的養老金，也是要負擔相應的成本的；再者，有關職業年金的支付部分也是不小的金額數目。

“改革成本中僅補繳養老金賬戶這一項，就是一個數目可觀的數字，全國大約3700萬人補繳養老金，僅僅針對養老金改革成本補繳，就需要很多的錢，這樣昂貴的養老金的改革成本，中央財政是承擔著巨大壓力的，更不必說并不富裕的地方財政的財力了。

2 并軌后公務員落差太大

目前公務員的養老金是十分可觀的，而城鎮職工只能拿到其一半的養老金。基層公務員群體最關注的就是養老標準是怎樣的，如果完全實現并軌，按照企業標準養老，即與企業職工一樣，每月拿的都是扣掉“五險一金”以后的工資，黨政機關事業單位人員明顯是難以適應的，心里是難以接受的。

“公務員養老金的替代率即為勞動者退休時的養老金與退休前工資收入之比。它是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一，也是評價養老福利的重要指標。養老金替代率的具體數值，通常是以“某年度新退休人員的平均養老金”除以“同一年度在職職工的平均工資收入”來獲得。

例如北京，2013年北京市職工的社會平均月工資為5793元，如果按繳費15年計算，每月的養老金1158.6元。而當年公務員、事業單位職工的平均月退休金為4000多元，約相當于退休前工資水平的80%。

但城鎮職工的養老金替代率卻一直下降。根據世界銀行組織建議，要想保持退休前的生活水平，養老替代率應該不少于70%。國際勞工組織建議養老金替代率最低標準為55%，我國社保養老金目標替代率為58.5%。據統計，中國城鎮基本養老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后只下不升，2011年僅為42.9%，低于國際最低標準。相比之下，事業單位人員和公務員的養老金替代率一直維持在80%多的較高水平。

3 如何避免新的“隱性雙軌制”

大家都很擔心職業年金的問題，如果政府黨政機關用納稅人的錢給公務員提供職業年金，并且企業很少可能會給職工購買年金，這樣的話，養老金并軌沒有太大的意義了。當前黨政機關事業單位和企業職工出現不公平的主要原因是黨政機關事業單位的退休金中含有職業年金，而企業職工的退休金中則沒有。

23日以來，不斷出現對職業年金的議論和爭論，本次養老金并軌改革提出的“五個同步”中“職業年金與基本養老保險制度同步建立”，用于彌補養老金并軌后養老金替代率下降的問題。以至于黨政機關事業單位的待遇不會發生大的改變。養老金并軌會失去味道，滿足不了民意。據估計，全國大約有2000萬名職工擁有企業年金。如果兩者不能在制度和理論做到平等，其改革屬于換湯不換藥。

4 “延遲退休”是否會出現不公平

據了解，人民群眾很多人反對延遲退休，尤其是外資企業的工作人員，從事比較耗費體力的勞動力或者身體虛弱的勞動者希望早一點兒退出工作崗位，但是黨政機關工作者反而支持，因為在崗可以繼續保持權力和地位，對于他們來說，比起養老金，更希望多留工作崗位幾年。同時，這樣會給青年人就業帶來壓力，對普通勞動者而言，辛辛苦苦拼搏奉獻了一輩子等到了退休，卻又趕上延遲退休，顯然他們是不愿意接受的。并未消除制度不公。

針對上述問題，筆者認為：養老并軌的改革基本思路已經非常明確，即一個統一、五個同步。一個統一是指黨政機關、事業單位建立與企業相同基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”的不公和矛盾。五個同步，即黨政機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。在基本養老保險制度上不設特區，統一在“一大鍋”里運行。

在實際的并軌操作中還需要很多后續工作，應該妥善處理，不同工作年限的職工并軌分別適用怎樣的制度，如何繳費，退休金如何發放，都要有具體標準和規則。資金來源也需要弄清，同時，如何考慮財政收入較薄弱的地方政府，如何不給予公務員太大的落差，若黨政機關事業單位實行職業年金要考慮好與企業年金的對等，要明確養老金并軌的核心目標是公平。

短期內改革可能會損害部分人的經濟利益，但長遠來看全民受益。今年改革方案獲得通過之后，還應該聚集各個部門協商一份改革具體的有效的操作方案，由于在一些特殊問題上存在異議，養老金并軌改革以何種方案出臺仍然是未知數。

改革的具體目標，就是想加快制度的統一，真正實現機會權利的公平。尤其是改革黨政機關事業單位的養老金，然而，這項改革涉及黨政機關事業單位的自身利益，若出現太大的落差，制度改革落實中必會面臨巨大阻力。因此，黨政機關事業單位養老保險改革后，盡管待遇變化不大，但結構應更為合理，各方的權利義務更為對等。如果這一點沒有得到保障，恐怕改革難以推進。應爭取在明年推出黨政機關事業單位養老保險改革方案。對這項改革，養老金并軌方案有利于縮小貧富差距，需要頂層決策，也需要社會參與。

養老金是養老者一直關心的問題，十八大以后由于反腐工作到位，黨政機關單位的灰色收入明顯減少，這時，作出養老金改革的決定，精準到位。當前的養老金保險制度改革得有不同繳納階段的區分。必須還應支持繳費工齡的規定。所以，已經領取養老金的和將在今后一段時期內領取養老金的不同繳費工齡的人，不可能馬上并軌。再者，從養老金替代率來看，也不可能立即或在短期內并軌。大幅下降公務員、事業單位養老金替代率肯定不是好辦法，同樣短時間內立即提高企業退休職工的養老金替代率也不現實。逐步縮小二者差距才是現實的辦法。綜上所述，養老金并軌方案真正的實現并軌，還需要較長的過程。