基層群眾自治的創新實踐研究

顧博文

[摘要]如何實現基層群眾自治與政府行政管理的有效銜接成為政界和學界普遍關注的問題。為貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，加快從“社會管理”向“社會治理”的轉變，深化政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，太倉市自2008年來，開展了“政社互動”這一創新實踐的新模式，取得了一系列突破性的創新成果。

[關鍵詞]行政管理；社會自治；政社互動；創新實踐

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.104

江蘇省太倉市人民政府及其主管部門在“三個代表”重要思想和科學發展觀的指導下，不斷創新工作機制和工作方法，形成了具有太倉特色、統籌城鄉發展的新型行政管理模式，在實現政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動上探索出一條有特色的道路。中國社科院社會學所和政治學所等專家學者譽稱太倉的“政社互動”是我國行政改革的“第二次革命”，是我國基層民主建設的“第二個里程碑”。

1 太倉市的主要做法及其成效

1.1 規范政府行政行為，明確職責劃分界限

為規范政府行政行為，太倉市提出“政社分開”的核心就是政社之間權責的明確。對此，太倉市政府法制辦和民政局牽頭，歷時5個月梳理出《基層群眾自治組織依法履行職責事項》和《基層群眾自治組織協助政府工作事項》，簡稱“兩份清單”。前者目前經再次梳理完善形成了村居各自依法履職清單各8項，后者為行政權力限制清單，最終確定協助事項為29項。“兩份清單”劃清了“行政權利”與“自治權利”界限，為推動“政社互動”奠定了堅實基礎。2010年4月，在明晰權責基礎上，太倉的城廂鎮、雙鳳鎮先行試點，“政社”雙方平等協商簽訂《協助管理協議書》，明確協助管理的項目和要求，明確政府必須提供的行政指導和財政支付，明確雙方的履約評估和違約責任。協議書的簽訂，正確處理了基層政府與自治組織的關系；自治組織履行法定職責與協助政府管理關系，探索實踐政府“購買服務”。試行政府行政管理“委托制”，為推進法治政府建設開辟了一條新途徑。

1.2 完善基層自治制度，出臺互動政策綱領

太倉市政府及其職能部門認真遵守村民委員會組織法和城市居民委員會組織法，相繼出臺了《村民自治章程》、《社區自治章程》、《民主決策日制度》、《太倉市村級民主建設暫行規定》、《關于進一步規范村務公開和民主管理制度的意見》、《太倉市農村基層組織規范化管理暫行辦法》、《太倉市社區黨組織規范化建設暫行辦法》等，全面實施基層群眾自治。2011年，為弱化行政考核，更好地實現政府與基層的平等互動，太倉市出臺了《“政社互動“雙向履約評估指導意見》，建立起政、社雙方履約和責任機制。2013年，為進一步規避多頭考核，重復考核現象，出臺了《關于政社互動履職履約考評指導意見》，通過完善雙方民主協商程序，采用民主決策形式，強化考評結果，要求村（居）協議個性化，強化考評結果運用。對此，城廂鎮東林村結合自身發展實際，率先出臺了《東林業主委員會考核制度》、《關于加強村（居）委會專業委員會建設的指導意見》等個性化文件，并由“黨員議事小組”牽頭組織了社區群眾對村委會的履職履約年終考評。

1.3 實現政務公開透明，打造陽光政府工程

為深入推進政務公開，打造陽光政府，太倉市成立了政務公開領導小組和市糾風辦，定期在市中心廣場舉行活動，市教育局、衛生局、規劃建設局等14家單位零距離與市民交流，全方位關注解答熱點難點問題。同時通過板報，宣傳手冊，宣傳單等介紹各部門的工作職能，公開與人民群眾密切相關的有關規定及辦事指南。政務公開領導小組辦公室還在現場開展問卷調查，聽取人民群眾對政府機關的意見和建議。同時，基層自治組織在政務公開的內容、時間、形式和程序上不斷實現制度化、規范化、程序化，在公開的手段上也不斷創新，城廂鎮東林村自2005年起全面推行“村民小組代表會議制度”，經不斷完善形成了現在的“黨員議事小組”，使村務決策和監督面進一步擴大。2008年開始，各村、居委會還建立了“社區觀察員制度”，加強對社區的觀察和監督。像城廂鎮電站村、沙溪鎮香塘村既有公開欄，又有觸摸屏和電子滾動屏。

1.4 培育社會組織成長，提高社會自治功能

太倉市政府通過制定稅收、財務、人事、工資、福利和勞動用工等方面優惠政策，以及經費和活動場所的充分供給，加大對社會組織的扶植和支持力度，培育了一大批社會組織，如勞務合作社、社區股份合作社、土地股份合作社、農民專業合作社、富民合作社。其中，勞務合作社是太倉農民群眾主動適應市場經濟要求的一大創舉。據太倉市農辦數據顯示，到2008年8月底，太倉市共成立農村勞務合作社43家，入社農戶2536人，這些勞務合作社是主要以當地農民從事勞動合作為基礎的一種新型市場主體，本著“入社自愿、退社自由”的原則，實行自我管理、自我服務、自負盈虧。除了這些經濟性的合作社組織外，太倉市城鄉社區還涌現了一批社會性的志愿者組織，包括專業協會、業余文藝團體、群眾自發組織的志愿者群體、物業管理以及一些中介組織，他們承接了一些政府剝離出來的公共服務職能，比如老齡事業、百團大展演、紅楓愛心服務站等。

2 進一步推進行政管理與基層群眾自治有效銜接、良性互動的若干對策建議

由于政府行政管理與基層群眾自治的銜接和互動是一項開創性的政治體制改革，沒有現成的經驗借鑒。因此，“政社互動”的過程中還存在許多的不足需要完善。

2.1 經濟發展與民主自治

其一，在厘清原有太倉市政府經濟職能體系的基礎上，限制、削弱乃至返還給市場、企業或社會某些權力或職能。太倉市政府應放棄社會資源指令性計劃配置和直接生產經營的權力，把屬于企業的自主權下放給企業或經營服務型公司，使企業真正成為自主經營、自負盈虧、自我約束的法人實體和市場競爭主體；把屬于市場調節的職能切實轉移給市場，使市場在資源配置中更好地發揮基礎性作用；把經濟活動中的社會服務性、社會福利工作管理職能及相當一部分執行性、操作性職能轉移給社會中介組織。把綜合經濟管理職能轉移到各綜合管理部門，行業管理職能由政府本著管行業不管企業的原則進行安排，并逐步交給社區，黨群工作管理職能盡可能地實行屬地管理。經過分解轉移，把大量的經濟、社會職能交給企業、市場和其他社會組織，防止因政府干預過度而造成的“政府失靈”和惡性競爭，克服行政權力的市場化和某些既得利益集團對市場機制的抵制和扭曲。

其二，為切實矯正市場失靈，又需要太倉市政府強化、拓展乃至增加某些職能。太倉市政府應拓展制度創新職能和區域經濟調控職能，創造一個有利于市場機制良性運作和逐漸成熟的體制環境、政策環境和社會經濟環境，它意味著太倉市政府能力的提升。相較于其他區域，太倉市的市場體系相對完善，但轉軌中的經濟體制還帶有某些行政壟斷痕跡，需要政府立足制度創新，促進市場發育，盡快建立和完善公平競爭的規范體系和政策框架，防止可能發生的并遏止已經出現的“分利聯盟”等各種形式的壟斷。關鍵在于對簡政放權、下放權力過程中出現的政府調控權威的下降和調控能力的弱化，應引起足夠的重視，并采取有效措施并及時扭轉。

2.2 利益結合與民主自治

促進社區內部經濟聯系和社會結構的分化，推動社區自主聯合體與利益群體的發展，能有效解決民主自治實踐中結構層面問題。社區選舉（包括村民選舉）涉及民主觀念，更是利益結構的打破和重塑，涉及公眾個體間、群體間、個體與群體間的互動利益博弈，能否改“零和博弈”為“合作博弈”取決于結構性利益因素的存在與否。當社會群眾不再是“原子化”個體，而能結合在現代組織之中時，社區的民主自治才具有真正的載體，社會區民主才不再是被賜予的民主。

第一，獨立性培育及相關制度創新。基層自治組織的獨立性是指其獨立于政府，并取信于公眾的特性，這種獨立包括，即自治組織是獨立的社會組織，不是政府的下屬機構，原則上不承擔任何行政事務及準行政事務；人員設置上獨立，即自治組織的領導成員是由公眾自主投票決定的，且公眾對本組織結構設置、人事任免擁有最終的權力；財權的獨立，即自治組織運作的經費主要依靠自身籌措。“獨立性”是基層自治組織在與政府、私企互動過程中，能否真正代表公眾利益、表達公眾訴求的前提條件。總結起來就是：既要保證其基本的獨立性，又要實現與政府的良好互動關系。

第二，培育基層群眾的民主素質。基層群眾的民主素質高低與“政治冷漠”有著密切的關系。具體來說：首先，進行公民素質教育，培育公民意識。通過教育和培育，讓群眾自己解決社區自治中的問題；其次，引進新技術和新方法，保障群眾參與。應加強基礎設施建設，如公民參與的網絡和數據庫建設；同時，開設強化公民參與技術與方法的培訓課程，總結經驗、推而廣之；再次，要以競爭上崗和教育培訓為著力點，建立一支思想好、有文化、有干勁、有活力的村（居）委干部隊伍，提升處理村（居）委事務和服務群眾的能力。當前太倉市在基層黨組織領導班子里推行的“選”、“訓”、“育”、“促”的機制要大力推廣。

第三，基層自治組織職能定位。基層自治組織主要由農村社區的村民委員會和城市社區的居民委員會組成。居民委員會的職能主要包括：宣傳憲法、法律、法規和國家政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；辦理本居住地區居民的公共事務和公共事業；調解民間糾紛；協助維護社會治安；協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作；向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和建議。村民委員會的職能主要包括：發展壯大村級經濟；推廣農業科技知識；管理和服務本村的公共事務；維護治安和調解糾紛；發展農村文化教育事業；做好失地農民的就業培訓服務和安置工作；向政府反映村民的意見、要求和提出建議；教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境；支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟。

2.3 管理體制創新

城市社區與農村社區在政治環境、經濟環境和社會環境上的較大差異，使國家對城市社區和農村社區的管理采用相對區別的管理體制。希望太倉市政府能夠結合地區實際，分步驟、有計劃加以設施。

第一，城市社區管理體制創新——社區服務站。

城市社區管理體制創新使得街道辦事處功能逐步弱化，過渡機構變成了社會服務站。嫁接式的市場經濟發展模式和受傳統極權統治深度影響的市民社會發展狀況，使我國政府在城市管理上客觀需要在區（不設區的市）以下設立一級最基層單位。問題的關鍵在于：政府為什么不直接設立，而是要選擇“自治”性質的社區居委會。從長遠來看，如果真的能夠實現“小政府、大社會”，又或者政府真的能確定其在社區中的行動邊界，則社區服務站可以取消，取而代之的是更為專業、分工更為精細的、帶有志愿性質的“社會工作者”。這些社會工作者與社區服務站成員的區別在于他們屬于市民團體系列而非政府派出機構系列。政府可以對其活動提供專項的財政支持，但是他們本身并非政府雇員，其行動相對獨立。

第二，農村社區管理體制創新——社會工作站。

社區工作站：農村社區相較城市社區有其自身的運作特點，目前存在的焦點問題——村民委員會過多承接鄉鎮政府的行政事務，而弱化了自身的自治功能。結合太倉市特點，可做如下考慮：對于政府職能向下延伸的職能，可交給社區工作站，并尋求居（村）委的協助。社區工作站是鎮政府設在社區中承接政府行政任務的工作平臺。工作站接受鎮民政辦的領導，在業務上接受各個職能部門的指導。工作站人事管理隸屬于政府雇員制度，上級部門可以采用靈活的形式招募多種管理人才，這使得工作站的執行能力得到了提升，政府各職能部門按照“費隨事轉”的規則逐漸下沉各項管理業務。

2.4 績效考核制度創新

第一，政府績效考核制度創新-360度績效評估體系。

改革太倉市政府政績考核指標制定制度，規范政府行為。特別是要改革那種單純由上級制定的數字化指標考核政府領導的做法。上級政府在制定地區發展指標時，既要符合中央政策精神，又要真正做到從當地實際出發，充分考慮政府的意見和要求。事先應與社區居委會和村民委員會進行協商，廣泛征求村民意見，同時規范政府行為。在實際生活中，一些政府往往將為謀求自身利益而作出的指令也以國家任務的名義下達給村委會和居委會，要求完成。這一部分指令大都與中央政策精神相違背，它們恰恰是公眾最激烈反對的，是造成政府與公眾關系沖突的重要根源，因此，完善的評估體系必須包括兩大部分：評價指標和評價主體。通過制度化手段將其從正常、合理的政府行為中剝離出來。

體系介紹：通過360度績效評估，部門可收集到多方面的評估信息，從而從內外、正反、上下等多個角度，對公務員的績效提出較公正和符合實際的評估標準和結果。其中，最為重要的一點是引入社會公眾對公務員整體績效的評估，這有助于各部門從更為廣泛的角度督促公務員業績的完成，使其在完成本職工作的同時，還要著眼于部門的整體績效。

第二，基層自治組織績效考核制度創新。

由于基層自治組織的獨特性，各級政府部門采用了“一票否決”制的方式，這種考核方式固然有利于增強自治組織領導班子的積極性，但也存在一定的不合理性。其解決方法在于以下說明。

首先，考核內容創新。對于城市社區。可以從社區的自治能力、服務社區情況、對國家政策宣傳、社區領導班子清廉度和突發事件處理等進行考核。而對于農村村委會來說，還應增加經濟發展指標，而且應該占有很大比例即30%，其他依次為自治能力15%、服務15%、國家政策宣傳15%、清廉度15%、處理突發事件lO%。其次，堅持績效考核主體多元化。由傳統的上級政府評估轉變為居民、市各職能部門、鄉鎮機關和計生、民警等。具體對于社區來說可以從三個層次來進行：一是社區居民民主評議社區居委會成員職責履行情況；二是社區居民、居委會成員評議轉變職能后工作重心下移的社區民警、市容監察隊員、計生專干和環衛作業者的工作情況；三是社區居委會、鄉鎮民政科長評議市政府各部門轉變職能、工作重心下移的落實情況。最后，要增加居民在評估體系中的權重分值。具體可以參考下表比重：

3 結論

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。太倉市“政社互動，三社聯動”的實踐成果已經向人們展示了其巨大的“潛力”。如何更好得總結其經驗，進一步完善其自身，并對其他地區產生積極的示范作用，還需要我們的共同努力。