我國新型城鎮化發展內涵與政策建議

朱子項

[摘要]城市化被各領域的學者們視為社會經濟發展的歷史必然現象，長時間以來備受關注和爭議。我國正走在對城鎮化發展進行改革的關鍵時期，況且城鎮化問題十分復雜。處于我國這樣幅員遼闊、人口眾多的環境下，建立新型城鎮化發展模式十分困難。本文通過對比以往中西方提出的城鎮化理論，論述新型城鎮化建設存在的問題以及解決策略。

[關鍵詞]城鎮化；新型城鎮化；存在問題；城鄉二元結構

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.152

“城市化”（Urbanization）這一概念，早在1867年西班牙工程師賽羅達所著的《城市化基本理論》一書中被首次提出。諾貝爾經濟學獎得主庫茲涅茨對城市化過程的定義是：城市和鄉村之間人口的分布方式發生了根本上的變化。

由于不同學科的研究角度，隨著社會發展，對城市化的定義日趨綜合化和層次化。更有學者站在廣義和狹義的不同角度對城市化做新的定義。

我國在改革開放初期對“城市化”和“城鎮化”這兩個概念加以辨別。當時，“城市化”這一概念在我國很流行，但由于當時正處于偏愛小城鎮和控制大城市的時代背景下，并且當時學術界對于“城市化”這一概念的理解存在偏差。他們把“城市化”的對象定義為大中城市，不包括小城鎮。后來，為了避免對此概念的誤解，于1982年召開的“中國城鎮化道路問題學術討論會”上，將“城市化”替換為“城鎮化”，將二者在概念上畫上等號。認為“城鎮化”是：人類生產與生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程，表現為鄉村人口向城市人口轉化以及城市不斷發展和完善的過程。

近幾年，我國城鎮化水平穩步提升，城鎮數量大量增長；城鎮聚集程度增加，城鎮聚集態勢明顯；城鄉關系剛剛走上協同發展的道路，城鄉體制改革逐步鋪開；城鎮化發展理念也發生顯著變化。

但是，城鎮化改革進程中所突顯出的問題也愈加明顯。具體表現在，城鎮化發展進程與工業化發展進程不同步；城鄉關系發展失衡，脫節，城市發展過于注重表面上的數量和規模，不注重城鄉關系協同發展；大量人口涌人城市，但實質上表現在人口城鎮化程度上，卻增長緩慢；城鄉兩元制這一基本矛盾沒有得到良好解決。

1 發展新型城鎮化的內涵及要義

1.1 發展新型城鎮化的內涵

黨召開的第十八屆全國代表大會，其中的中央經濟工作會議，第一次將“把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”這一概念納入城鎮化改革發展中。新型城鎮化以城鄉統籌、一體、互動、集約、宜居、和諧發展為第一要務的城鎮化；大中型城市帶動小城鎮、新型農村社區共同和諧發展、互促共進的城鎮化；不以農業、糧食、生態環境為代價，著眼于農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化的城鎮化。

新型城鎮化不僅僅在于城市人口比例增加和城市規模的擴張，而是大中型城市帶動小城鎮，使其在產業支撐、宜居環境、社會保障等方面真正實現由“鄉”到“城”的轉變，這樣才能在真正意義上實現城鄉一體、城鄉統籌可持續發展，乃至將來實現“無差別發展”；新型城鎮化就是由過去追求的片面的、單一的城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市文化、公共服務等內涵為中心，將城鎮建設成高品質的“宜居之所”。

1.2 發展新型城鎮化的要義

1.2.1 由片面單一城鎮化向全面城鎮化發展

空間城市化在改革開放30多年來并未產生相應的人口城市化。這個問題未得到解決的首要原因是戶籍問題。這些年來無數農民工就是因為沒有城市戶口而被城市拒之門外。雖然，我國現在的城鎮化率從預測來看為52.7%，然而將因為戶籍問題而未能加入城市這個大家庭的人數排除在外的話，這個比率只有區區35%。因此，要實現新型城鎮化，戶籍問題首當其沖。

1.2.2 由擴張型城鎮化向內涵型城鎮化轉變

在2000年至2010年這短短的十年內，我國的城市建設用地擴張了83%。單單從數字上看，我們很欣慰，這表明我國的城市擴張速度很快。但我們要意識到，城鎮人口在同期只增長了不到45%，這說明土地城鎮化速度和人口城鎮化速度嚴重脫節?？恳蕾囃恋刎斦呙つ繉⒊鞘邢蛲鈹U張，濫用耕地、建設開發區的這種高投資、高增長模式受到了質疑。反思這十年，發展新型城鎮化不能單純擴大城市規模，而要以人為本，關注居住環境的改善，使人民真正成為城鎮化改革的受益者。

1.2.3 由產業虛脫化向產城融合轉變

目前，產業虛脫化暴露出的問題：產業支撐乏力，可持續發展能力受到質疑。解決此問題，要以城市為基礎，為產業發展提供空間，為產業經濟提供載體；反過來，產業又為城市發展提供保障。從而達到產城融合的和諧發展模式。因此，發展新型城鎮化，必須充分利用經濟結構調整來促使城市加速轉型的有利時機，建立一條“產城融合、互動并進”的轉型之路。

1.2.4 由固定城鎮化模式向特色城鎮化轉變

我國的城鎮化長期以來是以北京、上海、深圳等經濟發展較快、城市規模較大的城市為模板，各個省市“依葫蘆畫瓢”來模仿。這樣帶來的問題是，從大型城市甚至是巨型城市帶來的城鎮化發展模式在當地出現“水土不服”的情況。既浪費了物質資源，又沒有達到預期的結果。因此，發展新型城鎮化，必須根據城鎮當地的歷史、資源稟賦及地域優勢統籌規劃，使固定城鎮化向特色城鎮化轉變。

1.2 5 由無序競爭發展模式向城鄉協同發展模式轉變

長期以來，我國的城鎮化發展處于競爭無序的狀態。城市對自身缺乏正確認知、定位不準，導致盲目建設，浪費當地物質資源和資金。因此，新型城鎮化建設需要城鄉協同合作，錯位發展，建立新型產業鏈接，減少無序競爭帶來的混亂。

2 對我國新型城鎮化發展的政策建議

新型城鎮化和早先定義的城鎮化的最大不同在于：第一，以人為核心；第二，注重農民利益保護；第三，和農業現代化保持勻速發展。

2.1 推進以人為核心的新型城鎮化

我國的新型城鎮化發展需要有序地將農村人口向城市轉移；提高城市社會服務水平；有效進行戶籍改革，實現真正意義上的以人為核心的新型城鎮化。

對長期在城市里工作的農村戶口人群，要向其提供在城鎮中落戶的機會；對其子女提供和城市子女一樣的接受教育、升學的機會；對農民進行職業培訓，使其早日適應更多樣的工作崗位；提升對在城市工作人群的社會服務水平，使其也同樣可以享受到新型城鎮化發展帶來的益處。

2.2 合理解決城市所特有的嚴重問題

由于城市治理水平局限，粗放的城鎮化發展現狀，導致在城市中，濫用毗鄰農村用地，無序設立開發區，擴張城市規模，就業率低，交通擁擠，食品醫療安全問題嚴重生存環境日益惡化。這些都是我們每天要面對的客觀存在的嚴重問題。

建立新型城鎮化發展良好開端：首先，轉變傳統管理模式和理念，提高社會公共服務水平，尤其要將對進城工作人員的服務納入自己服務的對象，將建設城市、經營城市變成管理城市和服務城市；其次，建立特色城鎮發展模式，不能生搬硬套其他城市的成功經驗。在著眼于自身資源稟賦，地勢環境的情況后，合理借鑒成功經驗，并節約資源，建立適合自身城市的城鎮發展模式。

2.3 解決土地利用粗放的問題

我國傳統的城鎮化發展理念，導致城鎮化水平低，土地城鎮化高于人口城鎮化。所以，需要在建立完整的土地利用體系的前提下，提高對土地的利用效率，保護農村用地，使城市和農村都有地可用，有地可耕。

城市要做好對老城區的改造，加強對小城鎮的規劃與管理，大力發展交通，進一步提高土地利用效率。探索怎樣使農村戶口的人群更快融入城市這個大環境中，提高城鎮建設管理水平。

2.4 打破城鄉二元結構

走新型城鎮化道路的前提就是要打破城鄉二元結構。首先，修正現有相關法律，及時落實農村生產要素的合理流動和平等交換；其次，重視農民工住房問題，并解決其子女的上學和社會保障問題；再次，普及有關養老的相關知識，將農村養老向城鎮居民養老保險方向轉移；最后，去除戶籍制度造成的不平等眼光和待遇，實現城鄉協同發展，破除二元結構。