大連金州新區城鄉統籌發展中“村改居”問題研究

邢艷敏

摘 要：目前我國正處在城市化發展高速時期，城市規模急劇膨脹，農村進入了城鄉統籌發展的新階段。“村改居”是促進當前我國經濟和社會協調發展，實現全面建成小康社會奮斗目標的有效途徑。近年來，大連金州新區在城鄉統籌發展中也在進行著“村改居”的改革與實踐，并取得了一定的社會成效。

關鍵詞：城鄉統籌；“村改居”；問題研究

1 “村改居”的重要意義

“村改居”是農村政治經濟文化發展到一定的程度，從經濟結構、村民就業方式和文化生活需求等方面發展到城鎮化水平或者接近城鎮水平的條件下，自身產生的從農村到城鎮社區的政治體制、經濟體制改革。這一改革，對于加快推進城市化進程、統籌城鄉經濟社會協調發展以及保障和改善民生具有著重要的意義。

1.1 “村改居”是加快推進城市化的需要

在大連金州新區乃至大連加快推進城市化的進程中經歷了三次重要的發展機遇，為“村改居”工作奠定了扎實的基礎。

一是1984年9月經國務院批準設立大連經濟技術開發區。經過30多年的發展，原來的小漁村變成了現代化的新都市，大量的農村土地被征用，農民轉變為城市居民。

二是2010年4月9日經遼寧省政府同意大連市政府進行行政管理體制改革，形成了由金州新區、普灣新區和保稅區組成的新市區。隨著新區發展的需要，特別是各項重點工程的推進，農村集體土地被征用的越來越多，失地農民轉化為城市居民也越來越多。

三是2014年6月經國務院批準設立大連金普新區。金州新區作為金普新區的重要組成部分，必將迎來新的發展機遇，城市化的步伐將再次加快。為了推進城鄉統籌發展，共享改革發展成果，“村改居”改革勢在必行。

1.2 “村改居”是統籌城鄉經濟社會協調發展的需要

黨的十八大以來，大連市堅持“四化”統籌、協調推進的戰略，全域城市化戰略更是全面深入實施，城鄉發展一體化進程明顯加快，城鄉差距不斷縮小。而城鄉統籌發展的一個重要方面就是農民市民化。在城鎮化進程中，不僅是簡單地將農民戶籍轉為市民戶口，更重要是人的城市化，要求人口在實現從農村到城市空間“轉移”的基礎上，使農民從業形態、聚居形態、觀念形態，乃至于生產、生活和文化方式，向市民轉變。只有實施“村改居”，才能從根本上將農村管理體制和服務模式向城市化轉變，才能實現真正意義上的城鄉統籌、一體發展。

1.3 “村改居”是保障和改善民生的需要

隨著城市開發建設步伐的加快，大部分城中村村民逐步告別平房、住進樓房，廣大村民居住生活環境明顯改善，物質文化需求日益增長，渴望享受到均等化的“市民待遇”，真正過上像城里人一樣的生活。只有實施“村改居”，才能實現農村轉變為新型社區，加快城市和諧社區建設，把城市資本、人才、文化、管理等資源要素延伸覆蓋到農村，提高人民群眾的生活質量。

2 大連金州新區城鄉統籌發展中“村改居”工作現狀

金州新區下轄20個街道，擁有123個村和107個社區，近年來在城市化的進程中逐步探索“村改居”工作。目前主要存在三種情況：

一是有的村雖然名稱改為社區，但管理上還是按照原來村兩委的管理方法，大部分村民也仍然從事農業生產，也就是“換湯不換藥”。

二是村與社區并存。有些村土地已經被完全征用，農民戶口也已經“農轉非”，但村委會卻沒有撤，出現了村和社區兩種管理體制并存的現象。

三是撤村設居。目前，金州新區真正做到撤村設居的只有2個村——大孤山街道的大孤山村和紅星村，于2015年完成，取得了較好的社會效果，也為下一步的撤村設居工作拉開了帷幕。

實施“村改居”改革，不是簡單的形式上“翻牌”，而是針對城市化進程中出現的城中村現象進行的一次系統改革工程。改變居民的居住方式、生產生活方式、社會管理方式，提高居民的生活水平，共享城市化發展成果，是“村改居”的根本目的。實現農民市民化、管理社區化、服務均等化是“村改居”的目標要求。因此，金州新區在“村改居”工作中堅持做到遵循基本原則，符合必備條件，嚴格履行程序。

2.1 遵循基本原則

“村改居”工作中需要貫徹的基本原則主要有以下幾點：

①廣泛宣傳，營造良好氛圍。利用多種形式，宣傳“村改居”的目的、意義、政策、措施和方法步驟，調動廣大村民支持改革、參與改革的主動性、積極性。

②分類指導，整體推進。要加強調研論證，根據各村實際情況，科學制定符合各村特色的“村改居”工作實施方案。

③依法辦事，規范操作。嚴格按照法律法規和政策規定，精心組織，嚴格程序，依法推進民主自治，規范操作。

④普惠民生，均等服務。在“村改居”過程中一定要確保集體資產不流失，保障村民的合法權益，優化配置服務資源，實現公共服務均等化，將改革發展成果惠及廣大人民群眾。

2.2 符合必備條件

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中華人民共和國城市居民委員會組織法》以及《中共中央辦公廳、國務院辦公廳〈關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見〉》的相關規定，可以撤銷村委會的條件是：

①解決了村級經濟體制改制、資產量化處理問題；

②解決了村民的社會保障問題；

③解決了村民戶口“農轉非”問題；

④經村委會、村民和街道辦事處研究決定同意撤銷村委會。

另外，還必須符合設立居委會的相關條件，經金州新區民政局審核通過才能報批撤村設居申請。

2.3 嚴格履行程序

金州新區在撤村設居的工作中嚴格按照相關法律和政策規定履行撤銷村委會和設立居委會程序，并報大連市民政局備案。

金州新區本著成熟一個改革一個、穩步推進的原則，在撤村設居工作中取得了明顯的社會成效。這一改革優化了城鄉資源配置，有利于統籌城鄉經濟社會協調發展；提高了城市規劃管理水平，促進了城鎮化健康發展；理順了城鄉基層管理體制，完善了管理服務網絡，促進了和諧社會的構建。

3 大連金州新區城鄉統籌發展中“村改居”工作遇到的問題

金州新區的“村改居”工作雖然已經邁出了一大步，但在工作的過程中也遇到了一些困難和問題。

3.1 各村的情況均不相同

金州新區是于2010年由原金州區和大連經濟技術開發區合并而成，由于各村的歷史、地域不同，在城市化進程中開發建設發展的程度也不同，而且原有兩區在征地動遷補償政策和社會保障政策等方面也都不同。

另外，各村的集體資產、債權、債務、村民的素質觀念、鄉約民俗、村干部的能力水平和威望等均不相同，可以說是千差萬別。這就給“村改居”工作帶來了困難。

3.2 集體資產處置是難點

對農村集體資產進行處置是“村改居”工作的關鍵環節，因為它涉及群眾的切身利益。大多數城中村集體資產積累較多，村民非常關心自己能夠分到多少“蛋糕”。對于村集體資產的處置，主要分三個步驟：

一是清產核資。首先要按有關規定查實各種資產、負債和所有者權益，界定權屬，明確產權關系。這項工作比較龐大繁雜。

二是量化資產。在這個環節上，最核心的問題是界定集體資產所有者資格，這也是村民最為關注和爭議的問題。由于存在“生老病死”、“出嫁女”、“戶籍遷入遷出”等各種情況，另外，各村的“村規民約”也不一樣，有時還與現行的法律政策相沖突，所以，這個問題最為復雜。

三是資產分配。如何能夠做到合法、合情、合理，公開、公正、公平，以得到村民的信任和認可是關鍵所在。否則，會影響“村改居”工作的順利進行。

3.3 社會保障是根本

如果說“村改居”對農民能有吸引力的話，最大的誘惑應該在于他們轉變成居民身份后，能享受到城市居民所有的社會保障。金州新區被征地人員的社會保障政策以2010年4月9日為時間節點，前后分兩個階段。原開發區2010年4月9日前已進入保障數據庫的被征地人員補助標準隨新保障辦法實施后入保人員調整，按照城鎮職工社會保障標準享有生活補助、養老保險、醫療保險和取暖補貼，標準比較高，也比較受歡迎。而原金州區2010年4月9日前被征地人員仍然按照當時金州區的保障政策，保障內容相對少，標準相對低。按照新辦法規定，這部分人由各街道統一解決。但在實際操作過程中，由于各街道、各村征地的時間不同，保障的標準不同，征地補償金使用情況不明等歷史遺留問題，有的街道沒有足夠資金為金州區2010年4月9日前被征地人員辦理保障或補足差額，造成了同為一區居民卻享有不同的保障標準。在這種情況下，如果在全區范圍內統一實施“村改居”改革的話，困難比較大，也不太現實。

4 新形勢下做好“村改居”工作的對策措施

“村改居”工作是一項改革，由于各地的情況不同，又缺乏現成的成功經驗，所以在實踐中難免遇到這樣或那樣的問題，但關鍵是我們如何從工作中總結經驗，摸索出一條符合地方實際的路子。針對金州新區在“村改居”工作中遇到的種種問題，我們建議從以下幾個方面來完善這項工作。

4.1 要尊重民意

在中國農村，任何事情要想取得成功都必須得到村民的支持，“村改居”工作也不例外。“村改居”工作要想順利進行，必須讓村民真正參與進來，才能得到村民的真心支持。在“村改居”之前，要向村民解釋說明相關的法律政策。在“村改居”的過程中，要及時向村民公布各方面的情況，征求村民的意見建議，接受村民的監督。在“村改居”工作完成后，要對相關后續工作做出安排，并征求村民意見，讓村民無后顧之憂。

4.2 充分發揮村干部的作用

村干部在鄉村事務中發揮著重要的作用，特別是那些工作能力強威信高的村干部更容易取得村民的信賴和支持。在“村改居”這一影響村莊未來發展的重大事情上，村干部的重要作用體現得更加明顯。因此，在“村改居”工作中，要充分發揮村干部的作用。一方面，把村民的積極性、主動性調動起來，讓村民參與進來，讓村民自治真正運行起來。另一方面，要對村干部進行教育培訓，提高他們為村民為村莊服務的意識，同時落實責任，多措并舉，使村干部真正代表村民，成為村民的主心骨和利益的代言人。

4.3 積極穩妥處置集體資產

對村集體資產進行處置，應堅持“確保集體資產不流失、保障群眾基本權益”的原則。建議集中力量從以下幾個方面解決該問題：

一是清產核資。清產核資應以每個集體經濟組織為單位，以賬面價值為基礎，以產權歸屬為主要內容，按有關規定全面清查核實各種資產、負債和所有者權益，界定權屬，明確產權關系。建議委托有資質的機構進行評估、審計和清產核資。

二是量化資產。按照“依據法律、尊重歷史、實事求是”的原則界定好資產所有人產權資格。明確“生老病死”、“出嫁女”、“戶籍遷入遷出”等權屬認定情況。資格認定后，必須張榜公布接受廣大村（居）民監督，經居民代表會議確定。

三是資產處置。主要有三種情況：

①集體經濟發展已無后勁。建議在建立村民預留儲備基金的前提下（儲備基金用于護林防火等專款專用，交由街道統一保管，經村民代表會同意方能使用），將剩余集體資產全部分配給村民。

②集體經濟發展勢頭良好。建議對集體資產進行改制，逐步建立產權清晰、運作規范、利益協調的新型社區集體經濟管理體制。

③個別村集體資產為負又無發展空間。建議政府組織專門力量對拖欠、占用村集體資產的進行及時追債，能變現的盡量變現；協調相關金融單位，核減其債務，并協調征地開發單位適當承擔村級債務或納入征地成本。在可能情況下，政府應出資購買原村集體的公益性資產（如辦公服務用房等），既幫助村資產變現抵債，又可轉為對以后社區建設的投入。

4.4 建立長久的社會保障機制

這是“村改居”工作的關鍵，也是村民生存和發展的根本。

①不斷完善被征地村民的社會保障政策。按照“廣覆蓋、多層次”的原則將全部村民納入社會保障體系，在地方財政允許的情況下不斷提高社會保障標準。

②加強就業引導。把失地農民納入城鎮就業服務體系當中，為其提供職業指導、職業介紹等就業服務，組織其參加就業前培訓，增強其就業能力。對于自主創業的，應提供創業培訓、開業指導等服務，并享受下崗職工創業有關減免稅和免費技能培訓等優惠政策。

4.5 加強“村改居”社區的管理和服務

一是保障社區服務的基本用房和場地。落實社區辦公用房和開展公共服務、社區文體活動、便民利民服務等方面的配套公建用房及設施。

二是搞好網點布局規劃。謀劃好功能片區設置和服務網點布局，避免盲目設點，造成資源分布不均，影響群眾生活。

三是提升社區管理服務水平。按照社區建設多元化、管理網格化、服務信息化、黨建區域化的“四化”發展模式，全面推動“村改居”后新、老社區架構接軌，構建互促并進、融合發展的城市社區管理服務新格局。