我國產業梯度轉移相關的環境保護問題研究

摘要：近年來，我國東部地區在國際、國內諸多因素影響和產業自身的生命周期現象的影響下，產業梯度轉移的規模逐年擴大，而產業的升級、調整和梯度轉移，必然涉及到環境問題。文章借鑒發達國家產業發展的相關經驗，對我國產業梯度轉移過程中的環境保護問題進行了詳細的分析，并據此提出有益的政策建議。

關鍵詞：梯度轉移；環境保護；生態文明建設

一、 引言

改革開放以來，我國經濟、社會發展成就令世界矚目。但在學習和借鑒世界發達國家的先進技術與發展經驗的同時，忽視了發達國家也曾經走過的先污染、后治理的發展之路。比如英國作為世界老牌的工業革命國家，在發展之初也曾忽視對生態環境的保護，使首都倫敦一度成為世界聞名的“霧都”。而后英國從國家層面不惜利用近半個世紀的時間和驚人數字的投資對其進行治理。我國現在的大氣污染程度已經非常嚴重，已經危害到公民的身體健康，經濟發展也將因霧霾的蔓延而減速，但是中我國工業發展和城鎮化發展進程還有很長的路沒有走完，絕大多數的地方政府還被“唯經濟發展論”所困擾，環境責任意識缺失。

區域產業轉移戰略是國家基于經濟社會總體發展目標需求、區域經濟協調發展需求、產業結構調整與升級、產業外部發展環境變化因素的狀態下實施的國家發展戰略，是我國產業發展歷程中的一項重要變革，涉及的不僅是產業如何轉移問題，而且更重要的是相關的環境保護問題，其涉及的經濟、環境、資源、市場等政策交叉性很強。能否在推進產業轉移的過程中兼顧環境保護，協調好經濟發展與環境保護之間的關系，對于東部快速進入戰略新興產業發展期，推進中部崛起，以及新一輪西部大開發戰略都具有重大戰略意義。本文正是基于產業轉移涉及到的環境保護問題進行研究和分析，希望對我國產業發展提出有益的建議。

二、 我國生態文明建設與環境保護現狀

我國應對全球氣候變化和國內的嚴峻的環境形勢，強調“加強生態文明建設，走可持續發展之路”的發展選擇，是對我國改革開放30多年“只重發展，不顧污染”、“先發展，后治理”的深刻反省和重新選擇。目前，我國生態資源與環境保護的壓力很大，具體表現分為以下幾個方面：

第一，大氣環境污染問題突出。我國的大氣污染物排放主要成分來自人為的工業生產、煤炭燃燒、石油燃燒、垃圾燃燒、生物質燃燒（農村秸稈燃燒）等，以及自然中的海鹽、花粉、細菌等漂浮物。機動車尾氣排放，占總污染物的22%；煤炭燃燒占17%；水泥化工等工業粉塵占16%。大氣污染嚴重直接表象是霧霾天氣為主要癥狀的大氣重毒污染天氣明顯增多。近兩年，京津冀魯晉、長三角、珠三角的空氣重度污染嚴重，北京從去年下半年以來，霧霾天氣急劇增多而且濃度值很高，給人民群眾身體健康帶來極大危害。大氣污染問題是目前中國工業化和城市化發展進程中最大的環境障礙。

第二，水資源匱乏且水利用率低下，水域污染嚴重。我國是世界上水資源匱乏國家之一，也是用水量最大的國家、水資源浪費最嚴重的國家。由于農業生產技術不夠先進，我國糧食生產單位用水量是美國的一倍以上；農業用水占全國用水總量的70%以上，但農田用水還沿襲用灌溉而非滴灌，水利用率只有40%；每年我國有約2 000億噸可處理再利用的次廢水白白流走，造成水資源的嚴重浪費。

我國的工業污水廢水、城市生活污水廢水等，使得90%流經城市的河流水域遭受嚴重污染，75%以上的湖泊富營養化，太湖、鄱陽湖、滇池等頻發的藍藻現象就是由于湖泊水體遭到污染所致；地下水、地表水受工業廢水和農業化肥農藥的污染非常嚴重，點源污染不加遏制的不斷增加，使我國的水污染呈現復合型和長期性。

第三，城市發展超過環境承載力問題嚴重。我國在近十年時間里，由于汽車工業發展快速，城市汽車的保有量大幅增加，在新能源尚未形成汽車接替能源的狀態下，還是依賴使用汽柴油，尾氣排放問題無法解決，成為大氣污染的主要貢獻者，汽車尾氣排放的污染不可遏制的加劇。同時也造成大型城市和部分二線城市的普遍交通擁堵，給城市發展帶來困擾。另外，城市化建設戰略實施和快速推進，大面積的占用農田和農村土地，使耕地面積快速削減，土地紅線難守。

三、 發達國家綠色發展模式的借鑒

在進入21世紀后，國際范圍內已經形成了以環境保護為主導意識的綠色發展新趨勢。發達國家如歐洲的英國、德國、法國、美洲的美國等國家工業化和城市化進程已經基本結束，并且利用工業后時代出現的技術革命使環境污染問題從技術層面得到了一定程度的控制和治理。

1. 英國綠色經濟發展模式。英國的綠色經濟發展將綠色能源作為綠色經濟發展的核心，體現在三個方面，即綠色能源、綠色生活方式、綠色制造。英國首相布萊爾在2003年2月24日，發表了題為《我們未來的能源—創建低碳經濟》“白皮書”，計劃到2010年，英國的二氧化碳排放量在1990年基礎上減少20%，到2050年，減少60%，建立低碳經濟社會。2007年5月，英國政府發布了新的《能源白皮書》，進一步明確了實現低碳經濟的能源總體戰略；同年6月，英國政府發布了《氣候變化法案》，進一步明確到2020年，減少26%～32%的溫室氣體排放，到2050年實現60%減排量的目標。2009年4月，英國政府宣布將“碳預算”納入政府預算框架，成為世界上第一個公布碳預算的國家；2009年7月15日，英國發布了《英國低碳轉換計劃》、《英國可再生能源戰略》。按照政府的計劃，到2020年，可再生能源占到總能源供應的15%。

2. 美國的綠色新政。在2007年5月，時任美國總統的小布什就提出“美國應對氣候變化的長期戰略”，并在同年7月，由美國參議院提出了《低碳經濟法案》，其中涉及了減少溫室氣體排放的具體目標，即到2020年，美國的碳排放量減至2006年的水平，到2030年，減至1990年的水平。在2009年2月15日頒布實施《美國復蘇與再投資法案》作為政府的綠色新政的核心，目的是擺脫對國外石油能源的依賴，促進美國經濟的戰略轉型和經濟振興。該法案設計的內容包括工業的節能增效、開發新能源、應對氣候變化等方面，重點投資領域包括發展高效電池、智能電網、碳儲存和碳捕捉、風能發電、太陽能發電等可再生能源開發等。美國政府通過《美國復蘇與再投資法案》的實施，加強了新能源和環境領域的科研投入與總體部署，確定的基本戰略是利用科技優勢，擴大可再生能源的使用，減少石化能源消耗和碳排放。小布什還簽署了《晴朗天空法》。近幾年奧巴馬執政后，在“美國復興和再投資計劃”中，將新能源作為投資重點，并且在相關科技領域做出部署，其中包括氣候變化技術計劃（CCTP）、氫燃料計劃、未來發電計劃（Future Gen）、發展生物質能源和碳捕集與封存技術研究計劃等。

3. 德國的生態工業發展模式。德國將發展生態工業作為綠色經濟發展的重點。從2009年開始，德國為擺脫經濟危機，將發展生態工業作為新的經濟發展戰略。發展生態工業的政策包括6大方面內容：嚴格執行環保政策；制定各行業能源有效利用戰略；擴大可再生能源使用范圍；可持續利用生物質能以及汽車業改革創新、實行環保教育等。德國政府加大對環保技術創新的投資，尤其重點發展利用太陽能能源。2009年德國的光伏產業新裝機容量為3 000兆瓦，運行總量達到9 000兆瓦。太陽能的開發和利用，不但擺脫了依靠煤炭發電的高污染能源消費方式，保護了環境，同時為社會創造了6萬個就業崗位，極大刺激了金融危機后德國經濟復蘇。

4. 法國核能和可再生能源的綠色發展模式。法國環境部在2008年12月發展可再生能源一攬子計劃。其中有50多項措施，對生物能源、風能、地熱能、太陽能、以及水利發電等可再生能源加大投資和建設。根據計劃，法國到2020年，可再生能源在能源消費中藥占到23%的比例，相當于為法國剩下2 000萬噸石油的消耗。除此之外，法國政府還計劃大力發展第四代核能以及低碳汽車等新型綠色產業。

5. 亞洲地區的日、韓兩國積極推行發展綠色經濟政策。日本政府在2008年通過了“低碳社會行動計劃”，提出了到2030年，風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能等地發電量將占日本總發電量20%，2009年4月，日本公布了《綠色經濟與社會變革》政策草案，強調國家制定的節能環保標準的監督管理，并通過稅制改革，鼓勵企業節能減排，大力開發和適用節能新產品。

韓國為振興經濟，推出“低碳綠色增長”經濟發展戰略。韓國政府于2008年8月公布了《國家能源基本計劃》，制定了未來20年國家能源戰略具體目標。計劃提出要努力減少石油、煤炭等石化燃料在能源結構中的比例，大幅提高新能源、可再生能源的所占的比重。2010年4月14日，韓國政府公布了《低碳綠色增長基本法》，還提出“成為國際社會主要綠色國家”的目標。為發展綠色低碳經濟，當時韓國對低碳綠色能源等領域的投資預算達310億美元。

可見，從工業革命的興起到環境的污染再到環保的先行，發達國家并不是對環境保護具有先知先覺意識，而是在經濟發展進程中面對環境問題作出的“先污染而后必治理”的本能反應。我國作為發展中國家，工業化和城市化的發展歷程還遠遠沒有走完，如何做到既要發展又減少污染，實現既定發展目標，科學解決污染與發展、資源利用與環境保護之間的關系，縮短污染歷程，減少污染危害，降低污染治理成本，科學開發利用自然資源，都是中西部地區在承接產業轉移和發展中必須前置性思考的問題。

四、 確立承接產業轉移的環境保護重點

作為國家產業轉移戰略的承接區域，中部和西部各自的資源稟賦條件有很大的差異性，在產業結構上又有很大的區域關聯性，因此，中部和西部區域的地方政府，要根據當地經濟社會總體發展目標，綜合考慮資源稟賦優勢和環境承載力等因素，規劃承接轉移產業的重點，并將承接的重點產業進行歸類梳理，科學有序實施承接，提升承接效率。2010年，國務院出臺《關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》（以下簡稱指導意見），將“清潔生產”和“污染物排放”以及“節能減排指標作為污染防治和環境保護的重點考核內容”。并指出：“鼓勵企業采用節能、節水、環保先進技術，改造生產流程及實施相關項目建設，降低單位產出的能源資源消耗...鼓勵和支持承接產業園區發展循環經濟”。這些政策規定就是承接產業轉移承接主體應規劃的重要考量依據，也是中西部區域承接產業轉移對產業和企業以及項目審核的第一道門檻。

1. 重點承接資源優化配置型。中西部地區在承接產業轉移前，應該從要素角度審核轉移來產業或企業與當地資源稟賦的匹配度，并將可以充分利用當地優勢資源的產業作為承接發展的重點。承接主體應該根據承接產業體系的產業結構和產業發展同本地區資源的匹配度指數高低作為規劃承接重點的主要考察標準。比如，西部地區的云南和對周兩個省份根據礦產資源豐富尤其稀有金屬款產資源優勢，在規劃承接的重點應該是有色金屬加工產業；中部的河南省作為中國做大的農業省份，可以規劃承接重點為農業產業鏈開發和農產品開發產業作為承接重點；西部的新疆、內蒙古可根據土地資源相對優勢，將用地需求較大的集聚型產業作為承接重點。

2. 重點承接新能源等環保“新興產業”。根據產業生命周期理論框架，產業的自身興起、發展和衰退具有內在規律性，這種內在周期規律也會受到外部市場等諸多因素的影響和制約。國家在《戰略新興產業指導目錄》中規劃發展的新興產業，在理論層面均具有相對生命周期優勢，在資源與環境的控制標準方面也比較嚴格。因此，中西部根據區域經濟社會中長期發展總體目標和資源環境等相關因素，積極承接戰略新興型產業轉移，增強區域產業經濟長期穩定發展。如內蒙古鄂爾多斯市，將發展大型航空制造業作為承接重點，利用發展戰略新興型產業機遇，推動了資源型城市的經濟轉型發展，轉換了對煤炭為主要能耗的經濟發展模式，對于保護資源與環境起到了示范效應。

3. 重點關注“資源節約型承接園區”。中部地區在土地資源以及能源等方面的優勢不如西部地區明顯，因此承接重點規劃的科學依據是中部地區產業基礎優勢和腹地的科技、交通、通訊、信息較發達的區位優勢，在實施承接中對轉移產業“優中選重”規劃承接產業重點，從集約資源、保護環境和推動中部經濟社會總體發展的高度將發展“資源集約型產業轉移園區”模式作為承接重點。資源節約是長久的國家戰略，也是區域經濟社會發展的長期任務，建立資源節約型特色承接產業園區，可以有效促進產業聚集發展，形成產業集群，推動產業轉移和區域經濟規模化發展。

4. 重點選擇能夠帶動區域經濟可持續發展的產業。轉移來產業對當地經濟發展的巨大促進作用，是承接主體在進行承接重點規劃時的主要動力之一，也是國家構建區域產業轉移格局的主要考察因素。中西部地區應針對自身經濟發展的薄弱環節，有選擇的確定重點承接產業，盡量選擇承接那些可以為本地帶來多個領域正效應的產業，比如西部地區根據自身已經具備的優勢和急需轉變的劣勢，將“資源密集型+技術密集型”、“資源密集型+資本密集型”等產業作為重點，最大化產業轉移對當地經濟發展的多重溢出效應。

五、 建立環境風險控制機制

產業轉移的承接主體在接受承接產業申請后，應該根據國家環保法律法、政策文件相關環保標準，建立明晰的產業環保標準細則和風險控制機制。

1. 建立產業轉移的環境評估創新機制。按照通行的項目建設規則，環境評價是項目立項的前置必要條件。但是，環境保護的標準原則在不同的地區又有所不同，新形勢下的產業轉移除了要遵照國家的環保法律法規之外，越來越多的環保領域相關政府部門以及地方政府，都有創新的現行的環境保護政策要求。因此，對轉移的產業項目的環境評估范圍更廣，標準更嚴格，實現對產業轉移的項目環境評估體系的創新和更完善。

2. 建立產業污染指標監測查詢機制。地方政府對產業轉移的企業或項目，在原地的環境標準執行情況進行信息查詢，對有嚴重違法違規的污染企業采取更加嚴格的審批程序，對這類企業原則是先進行產業的技術設備升級或更新，“先升級后轉移”或“先升級、后生產”，將污染源擋在門外。

3. 建立合理配置資源數據庫機制。承接主體為轉移企業建立資源利用數據信息庫，掌握產業對當地資源的需求種類、需求數量與規模、開發利用效率等情況，針對轉移產業轉移與發展對當地資源的匹配和需求情況，制定承接產業轉移資源匹配和供求規劃，實現資源的合理匹配、節約和保護、實現資源效率最大化和發展循環經濟的目標。

4. 建立區域聯防聯控環境污染機制。鑒于當前我國的大氣環境污染的嚴峻形勢，中部、西部或區域內各省之間應針對區域的大氣污染和水域污染采取聯手共同應對的“聯防聯控”機制，互相通報環境信息，制定防治大氣污染或水域污染的聯防聯控措施，預防區域環境風險自然轉移，提高區域之間的環境合作意識，促進區域的環境質量的改善。

六、 結論

解決好承接產業轉移過程中環境保護問題，處理好資源環境保護與承接發展的科學關系，這是承接主體的任務，也是轉移主體的責任。地方政府作為西部地區承接產業轉移的政策制定者，在產業承接和發展的過程中，應該意識到強化提高資源利用效率和環境保護責任意識任重路遠，如果將落后高耗能、高污染、高排放的企業承接進來、延續運營下去，今天東部地區的環境污染和環境危機就可能成為西部地區未來的現實。因此，在推進產業梯度轉移、促進區域間協調發展的進程中，應該充分總結國內環境保護現狀，借鑒發達國家經驗，確立環境保護重點，完善污染控制原則，建立環境風險控制機制，最終走出一條低碳發展、綠色發展、環境友好、生態文明可持續的中國特色發展之路。

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基金項目：對外經濟貿易大學研究生科研創新基金項目階段性研究成果（項目號：201332）。

作者簡介：劉曉峰（1982-），男，滿族，黑龍江省牡丹江市人，對外經濟貿易大學經濟學博士，中國出口信用保險公司經濟學博士后，研究方向為國際貿易學。

收稿日期：2015-09-18。