國際銀行法律監管對我國的啟示

張振華 閻芳

摘要：銀行監管體制的科學性與合理性對于實現監管目標具有決定意義，它不僅是實現監管目的的依托，明確了各監管主體的職責權限，而且對監管程序作出規定，提高了監管的規范化水平，使監管行為獲得了法律制度的保障。

關鍵詞：銀行；監管；體制；經驗；保障

一、 域外銀行監管體制的現狀

域外銀行監管體制按照不同的標準可以劃分出不同的類型。以性質和職能為標準可分為中央銀行、財政部和專門機構；以監管體系的數量為標準可分為一元主體與多元主體；以監管權的集中程度為標準可分為雙線多元監管、一線多元監管和單一制監管。不同國家采用的監管方式不盡相同，美國、英國、日本所采用的銀行監管方式具有較強的代表性。

1. 以美國為例的銀行監管體制。美國實行的是雙軌制銀行監管體制。聯邦和各州均保有對銀行的監管權。聯邦銀行監管工作由聯邦儲備銀行、貨幣監理署和聯邦存款保險公司負責，各州銀行監管工作則由本州的銀行監管機構負責。

（1）貨幣監理署的地位及職權。貨幣監理署成立于1964年，以國民銀行和外國銀行分支機構為監管對象。其監管職權包括：國民銀行的準入及退出的審批權；關于銀行監管的條例法規的制定及執行權；關于資本、存款、貸款相關事宜的監督檢查權；關于停業整頓、吊銷執照、撤換國民銀行高級負責人、罰款、銀行接管等事項的決定權。

（2）聯邦儲備銀行（又稱聯邦儲備體系）的地位及職權。1913年根據《聯邦儲備法案》設立的聯邦儲備銀行是美國的中央銀行，由聯邦儲備理事會、聯邦儲備銀行、會員銀行等六部分組成。聯邦儲備銀行以成員銀行、本國銀行的境外分支機構、銀行控股公司和金融控股公司為監管對象。其監管職權包括：規則的制定，即制定關于商業銀行的業務管理規定和報告制度等；審批權，即審批商業銀行持股公司、商業銀行海外分支機構的建立及經營范圍，審批州會員銀行的特殊銀行業務。監督檢查權，即聯邦儲備銀行有權對其所制定的規則的執行情況及有關銀行的業務進行監督檢查；處罰權，即建立違章處罰制度并予執行。

（3）聯邦存款保險公司（簡稱FDIC）的地位及職權。聯邦存款保險公司根據《1933年銀行法案》設立，有權對參保的成員銀行和經批準的非成員銀行實施監管，并以各州參保的非成員銀行為主要監管對象。其監管職能主要是通過經營商業銀行存款保險業務加以實現，包括要求參保銀行遞交各種報告和統計等。

（4）各州銀行監管機關的工作情況。在雙軌制的銀行監管體制下，美國各州的銀行監管機關行使地域管轄權，其監管職權的內容與聯邦中央基本相同。州銀行監管機構的職權一般不會與聯邦之間出現沖突。州銀行要遵守州和聯邦的銀行監管法律規定。

從美國銀行監管體制的構架可以看出，美國雙軌多元化的銀行監管體制若想充分發揮監管作用，不僅需要聯邦和州的監管有明確的職權界限，而且要求多元化的監管主體的管轄范圍也應當明確，唯有如此才能保證各層次和各主體能夠各負其責、各司其職，否則將難免出現職能的交叉重疊，責任的互相推諉，從而導致監管乏力的情況發生。同時我們也應當看到，美國的監管體制相當龐大和復雜，人力物力的消耗也非常巨大，政出多門、職權交叉重疊的情況也在所難免，其缺陷的存在也是客觀事實。因此，即使美國銀行監管制度被稱之為典范，其銀行監管體制在發展的過程中也要不斷改革和完善。

2. 以英國為例的銀行監管體制。英國銀行監管始于19世紀中葉，1946年英格蘭銀行法規定由財政部和英格蘭銀行共同行使監管權，但財政部卻較少行參與監管工作。因此，早期的英國銀行監管權高度集中的英格蘭銀行。1979年銀行法肯定了英格蘭銀行的法律地位，但監管方式仍具有較大的靈活性。1997年成立的金融服務監管局（簡稱FSA）接管了英國銀行業的監管職權。同時成立了金融服務和市場特別法庭對金融服務監管局形成權力制衡。2000年《金融服務和市場法》頒布實施以來，英國結束了自律性的非正式監管體制。因而英國采用的是單軌制一元化的監管方式，由金融服務監管局獨立行使全部監管職權。從性質上看，金融服務監管局是一個獨立的非政府組織，擁有制定監管法規、行業準則、政策指引和建議等職權。

3. 以日本為例的銀行監管體制。日本由大藏省（財政部）和日本銀行（中央銀行）分享銀行監管職權。其中，大藏省以所有在本國登記注冊的金融機構為監管對象，其監督職權包括：銀行業準入、退出、經營及高級人員兼職的行政許可權；銀行業業務及財務的監督檢察權、行政處理權和行政處罰權等。日本銀行（中央銀行）主要由營業局、信用機構管理局、考察局三者組成，僅以在本行開戶或貸款的銀行為監管對象。因此，日本屬于二元監管體制，這有利于監管信息的互相交流，保證政令統一，但也易于導致出現監管的真空地帶或者職能交叉重疊。

以上僅為以美、英、日為代表的發達國家的金融監管體制，除此之外的監管體制還有很多，可以說各國均有自身的特性，顯示出各國國情對監管體制的重要影響。同時也應當看到，各國銀行監管體制并非一成不變，而是隨著時代的發展和國情的演變而不斷發展變化。因此，在構建我國銀行監管體制時，既要吸收借鑒國際經驗，又要充分體現本國特點，還要具有一定的前瞻性。

二、 以問題為導向的國際銀行監管體制的未來走向

銀行業的不斷創新，尤其是金融工具的創新，在促進銀行業發展中起到了極為重要的作用。與此同時，跨國銀行的出現也促進了銀行經營規模和業務領域不斷擴展。銀行業的創新和發展又導致了新問題的產生。銀行監管法正是在解決這些新問題的過程中實現了自身的發展。

1. 國際銀行監管中出現的新問題。在新的時代背景下，銀行業的快速發展已經超出了現有監管體制，給法律的調整功能帶來了不小的困難和挑戰：

第一，銀行業的金融創新所帶來的挑戰。法律本身具有滯后性特點，它只能以過去的和現有的行為為規范對象，而金融創新的速度卻遠高于法律更新的速度，導致法律監管出現了真空地帶，給監管帶來了困難和挑戰。這些金融創新主要包括：20世紀70年代以來以規避利率和匯率風險為主的大規模金融創新；20世紀80年代以來以金融衍生工具為主的金融創新；以遠程通訊和微電子技術的應用為主的金融技術創新等。這些金融創新大大提高了銀行業的投機能力，在不斷創造出輝煌的業績的同時，也為整個金融業帶來了巨大的風險。1997年爆發的東南亞金融危機則正是對這種投機性業績的回應。因此，國際金融監管應當關注金融創新動態，并及時將其納入監管法律制度的調整范圍。

第二，銀行業的行業兼并浪潮所帶來的挑戰。20世紀90年代開始的銀行兼并浪潮導致銀行數量銳減，并引發了新的銀行監管問題：首先，銀行兼并加劇了金融業風險。銀行兼并提高了銀行業務的集中程度，擴大了銀行的業務范圍，有利于增強銀行的經營實力。但對于那些規模巨大的銀行來說，其潛在的金融業風險也非常巨大。一旦經營狀態不佳或者倒閉將產生巨大的社會打擊面，并可能引起國際恐慌。如1986年美國伊利諾斯銀行危機、1995年巴林銀行危機等。其次，銀行兼并導致行業壟斷。兼并所造成的壟斷進一步擠壓了中小銀行的生存空間，同時可能造成大型銀行彼此之間的激烈競爭，而這種競爭對金融秩序的損害也非常巨大。再次，銀行兼并導致混業經營成為常態，增加了監管難度。銀行兼并推動了銀行規模擴大，業務種類增加，業務范圍全球擴張，也使得其與證券、保險等金融業之間的界限越發模糊，加大了銀行監管的難度。

第三，銀行業務的國際化發展為金融風險的國際化提供了可能。當前，國際上的年度外匯交易額已經達到了數十萬億美元，這既是銀行業務國際化的重要成果，同時也帶來了巨大的國際金融風險。由于現代信息技術的迅捷性，一旦銀行經營陷入困境或者破產必然在短期內產生巨大的連鎖反應。防范銀行業國際擴張所帶來的風險也是銀行監管所要面臨的重要任務。

第四，現有的國際銀行監管規則不完全適應轉型經濟和新興市場經濟發展的需要。在全球經濟一體化的背景下，正處于轉型經濟和新興市場經濟之中的發展中國家也加快了融入國際社會的步伐。但舊有的國際金融監管制度并沒有考慮到轉型經濟和新型市場經濟的脆弱性及不穩定性，使得發展中國家的金融市場更易于受到國際金融秩序的影響。因此，國際金融監管規則也應當考慮到發展中國家維護金融秩序的現實需要。

2. 國際銀行監管體制的未來走向。面對銀行業發展所帶來的新的困難和挑戰，銀行監管制度必須及時作出有效的回應，為預防和及時制止危險的爆發提供法律保障。因此，銀行業出現的新問題、新情況決定了銀行監管體制的未來走向。

（1）監管權愈發趨向集中統一。市場經濟是一種開放性經濟，它要求資本和生產要素的自由流動，這無疑會加劇銀行業的競爭，而競爭的結果便是優勝劣汰。一些發展好的銀行通過兼并和收購發展成為大型或者巨型銀行。為了有效增強自己的綜合服務能力，為客戶提供盡可能多的金融服務，一些銀行開始打破傳統的條塊分割的經營模式，實現了與非銀行金融機構的緊密合作，從而導致銀行業務的綜合性及多元化不斷加強，模糊了傳統的行業界限。這使傳統的建立在行業分工基礎上的金融監管體制出現滯后，難以適應銀行業發展的現實需要。為了保持監管的有效性，監管權的集中行使勢在必行。如英國的金融管理局、日本的金融監督廳、美國的聯邦儲備委員會、韓國的金融監督委員會等，都在統一或協調金融監管權中發揮了極為重要的作用。由此可見，集中統一行使銀行監管已經成為銀行監管體制的未來走向。

（2）從被動監管轉向主動監管。以監管方式為標準，監管權的運用有被動和主動之分。被動監管采行限制或禁止的方式，而主動監管則采行鼓勵的方式。從被動監管向主動監管的轉變既是災后重建的審慎態度的表現，又是資本擴張的內在要求。1929年～1933年的經濟危機造成了大量銀行倒閉，給自由經濟時代畫上了句號。為了避免重蹈覆轍，各國加強了對銀行業的監督管理，突出強調了銀行業的安全性。這無疑會抑制銀行業的快速發展，并導致銀行業不斷以業務創新來逃避監管。20世紀80年代以后全球經濟一體化的趨勢不斷加強，西方國家為了在國際競爭中取得比較優勢，以更加積極主動的態度行使監管權，確保銀行業的穩健運行和多重經濟與社會價值目標。一些國家為了增強監管的主動性，賦予監管機構較大的自由裁量權，以增強其監管的主動性和靈活性。因此，以鼓勵和引導的方式實施主動監管已經成為銀行監管的發展趨勢。

（3）銀行監管中的靈活性與規范性漸趨融合。英國和美國的銀行監管方式各具特點，前者以靈活性監管為主，后者則以規范性監管為主，這兩種監管方式成為傳統意義上的銀行監管模式的典范。但由于這兩種監管模式又各具缺點，因而出現了互相融合的趨勢。20世紀80年代前的英國銀行監管以銀行的自律為主，具有較強的靈活性。這有利于充分發揮市場的調節作用，在節約執法成本的同時也增強了監管機關的機動性。但這種監管方式很難適應國際競爭的需要，并容易造成金融市場失控。1974年的擠兌危機使英國政府認識到了傳統監管方式的缺陷，并在隨后的金融體制改革中確立并鞏固了英格蘭銀行的監管地位，強化了規范化監管的功能，使英國銀行監管的靈活性融入了更多的規范性因素。美國銀行監管以規范性監管為主，但這種監管方式不僅導致監管機構和銀行之間信息不對稱，而且增強了銀行的依賴性，不僅削弱了銀行的風險意識，而且降低了監管效率。針對這種情況，在此后的監管制度改革中融入了更多的靈活性因素，彌補規范性監管的不足，同時適當取消一些強制性規定，給監管機構更多的自由裁量權。由此可見，單純強調靈活性監管或規范性監管均有失偏頗，兩者的融合已經成為國際銀行監管的發展趨勢。

（4）強化銀行的自律性監管。隨著銀行規模和業務范圍的不斷擴張，其所面臨的風險也不斷增加，尤其是金融創新層出不窮及跨國業務的開展使風險進一步提高。受到知識、經驗、信息量、法制健全程度等諸多因素的限制，完全依靠外部監管來防范銀行風險已經困難重重。在這樣的背景下，各國越來越重視發揮銀行自律性監管對于防范風險的積極作用。如1996年新西蘭儲備銀行提出中央銀行不再對出現問題的商業銀行實施挽救，避免商業銀行的過度依賴和過度冒險，促使其提高自我防范意識，加強自律性監管。德意志銀行則推行銀行內部全員監管制度，以加強銀行的自律性監管。英國巴萊克銀行建立了比較完整的風險評估指標體系，并設立了防范信貸風險的特殊準備金。由此可見，強化銀行的自律性監管不僅具有理論和現實根據，而且已經在一些國家得以實踐，成為國際銀行監管的發展趨勢。

（5）銀行監管的國際化協作深入發展。20世紀80年代以來，美、日等發達國家的跨國銀行得到快速發展，其業務遍布全球各地，銀行之間的激烈競爭增加了金融風險。同時，金融創新層出不窮導致監管真空地帶不斷擴大，致使金融風險進一步增加。為了防范國際銀行業風險的發生，銀行監管的國際合作已經勢在必行。1974年成立的巴塞爾銀行監理委員會以及西方的金融監管機構之間的熱線聯絡等均是銀行監管國際合作的重要體現。

三、 我國商業銀行監管體制的形成

從新中國建國之初到改革開放我國銀行監管體制經歷了漫長的探索過程。1950年的《中央人民政府中國人民銀行試行組織條例》將中國人民銀行確定為全國貨幣金融主管部門，這也就確立了中國人民銀行的金融監管者地位。1952年～1969年中國人民銀行兼任中央銀行和商業銀行，并在文革期間被財政部合并，因而其監管職能并沒有得到應有的體現。1977年復立中國人民銀行，但并沒有對其銀行監管職能作出明確規定。1983年中國人民銀行不再兼任商業銀行，成為專門履行中央銀行職能的國家機關。1986年明確規定中國人民銀行為專門履行金融監管職責。1995年《中國人民銀行法》頒布實施，對中國人民銀行的地位及職權作出相應規定，該法在2003年12月進行了第一次修正并正在實施。修正后的《中國人民銀行法》規定中國人民銀行是我國中央銀行，其金融監管職責包括有關命令、規章和政策的制定和執行權；同業拆借、債券、外匯等金融市場的監管權；組織開展反洗錢工作等。

2003年3月成立了專門的中國銀行業監督管理委員會，合并了原中共中央金融工作委員會和中國人民銀行的監管職能。銀監會下設26個內設部門，其中對銀行業的監管工作主要由銀行一部、銀行二部、銀行三部、銀行四部負責。具體來說其分工如下：銀行一部負責對大型商業銀行的監督管理；銀行二部負責對股份制及城市商業銀行和城市信用社的監督管理；銀行三部負責對外資銀行的監督管理；銀行四部負責對政策性銀行、國家開發銀行、郵政儲蓄銀行和金融資產管理公司的監督管理。由此可見，我國以銀行監督管理委員會的機構設置和職權配置為核心的銀行監督管理體制已經初步形成。但因我國《銀行業監督管理法》采用的是“國務院金融監督管理機構”這一稱謂，而并沒有采用“銀行業監督管理委員會”一詞，造成后者的法律地位及其職權配置的法律保障不夠充分。因此，我國銀行監督管理體制的穩定性仍有待進一步完善。

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基金項目：中國法學會部級法學研究重大課題“社會保障基金信托法律問題研究”（項目號：CLS（2013）A10）。

作者簡介：閻芳（1981-），女，漢族，遼寧省沈陽市人，中國人民大學法學院黨委副書記，研究方向為民商法、傳媒法；張振華（1982-），男，漢族，廣西壯族自治區桂林市人，中國人民大學法學院2012級博士生，研究方向為民商法、保險法。

收稿日期：2015-09-17。