新型城鎮(zhèn)化背景下我國(guó)住房公積金制度改革方向探究

摘要：當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程加快，作為全面建成小康社會(huì)重要一環(huán)的住房制度改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，住房制度改革的核心與難點(diǎn)是資金問題，因而對(duì)現(xiàn)存住房公積金制度的改革顯的迫在眉睫。以往學(xué)者較多關(guān)注發(fā)達(dá)國(guó)家住房制度改革，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的關(guān)注較少，其經(jīng)驗(yàn)雖對(duì)我國(guó)住房制度改革有一定借鑒，但忽視了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性與特殊性。文章更多選取發(fā)展中國(guó)家，特別是近期或當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段同中國(guó)相似的國(guó)家為參照，闡述他們住房制度特別是住房金融制度特別是在住房公積金制度方面的改革，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)住房公積金制度的改革方向，以期為我國(guó)住房公積金制度改革做出貢獻(xiàn)并彌補(bǔ)前期學(xué)者研究的不足。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；住房公積金；發(fā)展中國(guó)家

一、 引言

住房公積金制度作為住房制度體系的一部分自誕生到現(xiàn)在，在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展乃至整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了不可忽視的作用。但是隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程的加快，其問題與弊端也日益暴露如定位模糊、公平性缺失與負(fù)擔(dān)沉重等制度缺陷、在運(yùn)營(yíng)中存在支取困難、運(yùn)營(yíng)成本高等問題（陳友華，2014；孫玥、龐紹堂，2014）。新型城鎮(zhèn)化也是人口的城鎮(zhèn)化，未來我國(guó)城鎮(zhèn)化中農(nóng)業(yè)人口將占很大比例，這些人口的住房消費(fèi)支付能力不足，住房資金需求量大將是面臨的巨大問題，當(dāng)前存在的住房公積金制度已不能滿足這部分人口的需求與要求。事實(shí)上，學(xué)者們已對(duì)住房公積金制度的改革引起重視，也提出了較多意見和建議，但他們更多的是集中在對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，如閆曉峰（2015）、王開泉（2015）通過對(duì)新加坡、德國(guó)的住房金融制度的比較與研究，提出我國(guó)住房公積金制度可改為住房合作銀行，同時(shí)要對(duì)我國(guó)公積金制度的內(nèi)部管理進(jìn)行完善。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)固然對(duì)我國(guó)有一定的借鑒意義，但其住房金融制度建立在其自身國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和資本市場(chǎng)發(fā)展程度的基礎(chǔ)上的。我國(guó)相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，在這些方面都有較大不同，特別是我國(guó)城鎮(zhèn)化有自身的特殊性，完全借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，會(huì)出現(xiàn)“水土不符”現(xiàn)象。而住房金融改革較成功的發(fā)展中國(guó)家如馬來西亞，印度，巴西等國(guó)，由于其政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是資本市場(chǎng)發(fā)展與我國(guó)的相似性，其經(jīng)驗(yàn)更值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。

二、 我國(guó)住房公積金制度功能實(shí)現(xiàn)狀況及問題總結(jié)

1. 我國(guó)住房公積金制度的產(chǎn)生過程及功能實(shí)現(xiàn)狀況。

（1）我國(guó)住房公積金制度的產(chǎn)生過程。我國(guó)住房公積金制度是在我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革的歷史機(jī)緣中產(chǎn)生，并隨著住房制度改革的不斷深化而逐步建立并發(fā)展。建國(guó)初期到改革開放前夕，我國(guó)城鎮(zhèn)住房實(shí)行的是高福利的實(shí)物分房制度。政府在這一時(shí)期承擔(dān)著住房建設(shè)的主力，住房建設(shè)資金來源絕大部分由政府承擔(dān)，職工只需承擔(dān)少量的租金即可入住。改革開放后，城鎮(zhèn)人口急劇增加，政府建造房屋供給量嚴(yán)重不足，城鎮(zhèn)住房問題日益嚴(yán)峻。這一時(shí)期，政府雖然推行一些房屋出售和增加房租等市場(chǎng)化手段，但受限于人民收入水平低下，改革制度不健全等條件，住房制度改革艱難推進(jìn)（葛揚(yáng)、徐曉明、賈春梅，2015）。直到20世紀(jì)90年代，上海市借鑒新加坡中央公積金制度的成功經(jīng)驗(yàn)，率先開始住房公積金制度的試點(diǎn)。之后的幾年，國(guó)家在全國(guó)主要城市北京、天津、武漢等推行符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的住房公積金制度。到2003年左右，全國(guó)各省市均建立住房公積金制度，此后，我國(guó)住房公積金制度進(jìn)入調(diào)整與完善階段（路君平、李炎萍、糜云，2013）。

（2）我國(guó)住房公積金制度的功能實(shí)現(xiàn)狀況。住房公積金制度是國(guó)家運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段進(jìn)行強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄，進(jìn)而歸集資金，最終用來支持居民特別是低收入職工的個(gè)人住房消費(fèi)的制度（韓立達(dá)、郭堂輝，2009）。住房公積金制度全面建立后，各省市依據(jù)自身的實(shí)際情況也進(jìn)行著制度完善，進(jìn)而使得住房公積金制度的功能得到充分體現(xiàn)。住房公積金制度在城鎮(zhèn)職工特別是低收入職工的住房問題上發(fā)揮巨大作用。20世紀(jì)90年代后，我國(guó)福利性分房制度逐漸終結(jié)，城鎮(zhèn)職工較低的收入與城市相對(duì)較高的房?jī)r(jià)之間的矛盾日益突出。住房公積金作為一種互助性資金，不僅增加了居民的住房消費(fèi)能力，緩解住房?jī)r(jià)格與支付能力間的沖突，更為推動(dòng)住房制度改革，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供強(qiáng)力支持。新時(shí)期，住房公積金做出多方面完善與變革，如將公積金增值收益應(yīng)用在廉租房等保障性住房建設(shè)，擴(kuò)大資金投資渠道，增加公積金增值收益等，住房公積金功能得到充分發(fā)揮。

然而，我國(guó)當(dāng)前正處在全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵時(shí)期和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式攻堅(jiān)期，工業(yè)化，信息化，新型城鎮(zhèn)化，市場(chǎng)化國(guó)國(guó)際化深入發(fā)展，不僅深刻影響著住房公積金制度，還對(duì)住房公積金制度提出了新的要求。住房公積金制度自身矛盾重重，與相關(guān)制度聯(lián)結(jié)亦問題著多，因此要全面總結(jié)住房公積金制度問題，積極探尋改革方向，以期為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。

2. 我國(guó)住房公積金制度問題總結(jié)。

（1）住房公積金制度自身缺陷。首先，覆蓋面狹小。住房公積金是一種強(qiáng)制性的住房?jī)?chǔ)蓄金，初始的目的是為解決城鎮(zhèn)職工家庭的住房問題，雖然后期其范圍有所擴(kuò)大，但受限于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城鎮(zhèn)化水平，覆蓋面狹小仍然是其一大問題；其次，住房公積金的資金運(yùn)用效率較為低下。這主要是因?yàn)樽》抗e金的多個(gè)利益主體之間的矛盾。大量資金沉淀而導(dǎo)致的資金利用效率低下也是一大問題；第三，住房公積金公平性欠缺。住房公積金的實(shí)際主要受益群體是城鎮(zhèn)中高收入家庭，對(duì)低收入階層及部分中等偏下收入家庭解決住房困難的作用不大，在一定程度上會(huì)加劇中低收入家庭與高收入家庭之間的貧富差距。

（2）住房公積金運(yùn)行過程中出現(xiàn)問題。第一，繳存問題較多。住房公積金的繳存在有的企業(yè)看來是自身利益的損失特別是在私人企業(yè)中，不按時(shí)繳存，分員工繳存，如給正式員工繳存而非正式員工少繳或不繳，其他效益較好的企業(yè)將住房公積金當(dāng)成福利措施私自擴(kuò)大繳存比例等也是常見問題。第二，提取和貸款不合規(guī)現(xiàn)象頻出。由于監(jiān)管和法制的不完善，近年來職工騙提、騙貸現(xiàn)象較多，特別是一些職工同非法中介相勾結(jié)，制造假資料來套取住房公積金。

（3）住房公積金監(jiān)管監(jiān)管問題。住房公積金問題的產(chǎn)生有很大一部分原因是目前監(jiān)管機(jī)制的不健全，其最突出的表現(xiàn)是決策和管理機(jī)構(gòu)定位不清，權(quán)責(zé)不明。住房公積金管理中心是是公積金的管理機(jī)構(gòu)，是事業(yè)單位，名義上是獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，但又直屬于當(dāng)?shù)卣蛔》抗e金管理委員會(huì)是是公積金的決策機(jī)構(gòu)，但其主要組成成員又是地方政府各部門的負(fù)責(zé)人。由此導(dǎo)致的地方政府意愿對(duì)住房公積金管理上起主導(dǎo)性作用。此外，住房公積金的多頭監(jiān)管也帶來較多問題。當(dāng)前，我國(guó)住房公積金的監(jiān)管體系包括各地方財(cái)政部門、建設(shè)行政主管部門、中國(guó)人民銀行和審計(jì)部門。多部門的監(jiān)管由于力量過于分散，配合協(xié)調(diào)力的不足，難以形成有效合力，最終導(dǎo)致住房公積金監(jiān)管的渙散。

三、 代表性發(fā)展中國(guó)家住房金融制度概況

1. 巴西的住房公積金制度。不同于發(fā)達(dá)國(guó)家歷經(jīng)數(shù)百年已相對(duì)完善的住房政策和保障體系，巴西在近一個(gè)世紀(jì)以來經(jīng)歷了曲折波動(dòng)的國(guó)家住房金融政策發(fā)展歷程，這一時(shí)期尤以其強(qiáng)制性住房?jī)?chǔ)蓄及失業(yè)與保障公積金制度而聞名。巴西的公共住房金融制度的發(fā)展共經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：

第一個(gè)時(shí)期為20世紀(jì)60年代到20世紀(jì)90年代的強(qiáng)制型住房?jī)?chǔ)蓄及失業(yè)與保障公積金制度。這時(shí)國(guó)家住房銀行產(chǎn)生，這一制度產(chǎn)生于政府無力解決快速工業(yè)化與城市化所帶來的住房問題的背景下。20世紀(jì)初期，巴西的城市化與工業(yè)化開始進(jìn)行，大量人口涌入城市，城市基礎(chǔ)建設(shè)的不足，住房數(shù)量較少，住房問題日益突出，城市貧民窟大量出現(xiàn)。20世紀(jì)40年代，執(zhí)政政府亦關(guān)注貧民窟問題，采用多種手段進(jìn)行治理，但受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政壓力的不足，最終未進(jìn)行有效解決，而強(qiáng)制性住房?jī)?chǔ)蓄與失業(yè)與保障積金制度在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生；第二時(shí)期為20世紀(jì)90年代后，國(guó)家住房銀行在經(jīng)濟(jì)危機(jī)與內(nèi)部矛盾下倒閉后，政府開始著手運(yùn)用失業(yè)與保障基金資助公共住房。針對(duì)低收入群體的住房供應(yīng)，明確資金補(bǔ)助來源和各級(jí)政府權(quán)重，聯(lián)邦政府為地方提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、財(cái)政和稅收等領(lǐng)域的專業(yè)支持，各州和自治市參與和投入住房建設(shè)。這期間，政府提出創(chuàng)立房地產(chǎn)投資基金，成立國(guó)家住房體系，發(fā)展市場(chǎng)工具來支持社會(huì)住房供應(yīng)，如成立住房信托公司將公共住房向市場(chǎng)出售，利用失業(yè)與保障基金（FGTS）資助社會(huì)住房推動(dòng)計(jì)劃等。同時(shí)，巴西積極采用市場(chǎng)化金融化手段來有效解決中低收入人群的住房問題，房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)日益繁榮；第三個(gè)時(shí)期是21世紀(jì)以來的一系列對(duì)住房機(jī)構(gòu)，住房政策及住房計(jì)劃的系統(tǒng)性改革。主要的成績(jī)是城市部門（SEHAB）的成立，使得土地、住房、衛(wèi)生、交通、城市規(guī)劃等各方面得以統(tǒng)籌，此外，對(duì)低收入人群中受益人群的詳細(xì)劃分，擴(kuò)大受益人群比重也是一大舉措，多元化的住房發(fā)展計(jì)劃亦提升了住房效率。

2. 墨西哥的住房公積金制度。以INF和FOV為主的墨西哥住房公積金制度在四十多年的發(fā)展中經(jīng)歷了數(shù)次變革和完善。以1992年為分界點(diǎn)，可以將其發(fā)展分為兩個(gè)階段：

第一個(gè)階段為1972年～1992年，這一時(shí)期是住房公積金制度的建立和完善期，INF和FOV參與住房建設(shè)。墨西哥通過立法，于1972年開始在全國(guó)范圍要求借助三大住房基金機(jī)構(gòu)力量，從各個(gè)層次為墨西哥人設(shè)計(jì)、提供不同類型的公積金購(gòu)房貸款方案。三大住房基金機(jī)構(gòu)分別是全國(guó)勞動(dòng)者住房基金（簡(jiǎn)稱INF）、國(guó)家公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)住房基金（簡(jiǎn)稱FOV）和全國(guó)人民住房基金。它們分別面對(duì)公司職員、國(guó)家公務(wù)員和待業(yè)人員，基本上涵蓋了墨西哥全部人口的住房需求。而發(fā)揮主要作用的是INF和FOV兩大機(jī)構(gòu)。INF是墨西哥最大的住房公積金機(jī)構(gòu)，是由資方、勞方和政府三方共同參與、專門負(fù)責(zé)全國(guó)5 000萬私立界勞動(dòng)者住房公積金管理與運(yùn)作的社會(huì)性機(jī)構(gòu)。自1972年建立至今，INF已經(jīng)成為墨西哥住房抵押貸款融資體系的支柱，又是強(qiáng)制性養(yǎng)老金制度體系的組成部分。FOV公積金性質(zhì)和用途和INF大致相同，不同的是是由聯(lián)邦政府按雇員的5%繳存住房公積金。INF和FOV不僅在需求方面為居民提供財(cái)力支持，在供給方面這一時(shí)期也發(fā)揮了重大作用。20世紀(jì)70年代末和20世紀(jì)80年代高通脹時(shí)期，墨西哥住房市場(chǎng)供應(yīng)嚴(yán)重短缺，INF和FOV還作為開發(fā)商參與了住房建設(shè)投資，把建成的房子賣給會(huì)員，并為之提供住房抵押貸款，累計(jì)建造了200萬套住房，在一定程度上緩解了住房供給不足的情況。第二個(gè)階段為1992年至今，這一時(shí)期住房公積金制度更加完善，INF和FOV逐步退出住宅建設(shè)市場(chǎng)。1992年起，INF和FOV進(jìn)行改革，兩者不再投資實(shí)物建房，成為專業(yè)的住房抵押貸款機(jī)構(gòu)，把提供高于通脹率的存款利率、加強(qiáng)貸款公平性、確保會(huì)員獲利貸款為目標(biāo)。

3. 馬來西亞的住房公積金制度。總體上來說，馬來西亞的公共住房金融的發(fā)展可以分為兩個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期為20世紀(jì)50年代末到20世紀(jì)90年代初，第二個(gè)時(shí)期為90年代初至今，以下我們將對(duì)這兩個(gè)時(shí)期馬來西亞的公共住房金融制度進(jìn)行解析。

20世紀(jì)50年代末到20世紀(jì)90年代初，以住房商業(yè)性貸款為主，政策性支持為輔。這一時(shí)期，雖然雇員公積金制度存在，但由于其嚴(yán)格的使用限制，使得其并未發(fā)揮其在住房上的作用和效力。20世紀(jì)90年代至今，住房政策性金融與商業(yè)貸款協(xié)調(diào)發(fā)展。住房政策性金融在這一時(shí)期主要表現(xiàn)在雇員公積金制度的重大變革和發(fā)展上，馬來西亞是世界上第一個(gè)建立政府管理型公積金制度的地區(qū)，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，馬來西亞已經(jīng)建立起了以雇員公積金（又稱雇員準(zhǔn)備基金：Empolyees Provident Fund，簡(jiǎn)稱EPF）制度為核心的體系基本健全的社會(huì)保障制度。它實(shí)行的是一種國(guó)家強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄積累型的社會(huì)保險(xiǎn)制度，內(nèi)容涵蓋了養(yǎng)老、醫(yī)療、購(gòu)房、教育等基本保險(xiǎn)，個(gè)人為自己的退休生活負(fù)責(zé)，具有很強(qiáng)的激勵(lì)作用。在20世紀(jì)90年代后，馬來西亞政府開始對(duì)這一制度進(jìn)行調(diào)整，以期最大限度的發(fā)揮其改善居民生活的作用，主要的改革內(nèi)容有以下三點(diǎn)：一是調(diào)整雇員與雇主分擔(dān)比例，目前雇員和雇主的分擔(dān)比例分別為8%和12%。雇員和雇主總合的比例大致一直保持在20%左右。第二，雇員公積金賬戶分割：雇員公積金的賬戶也進(jìn)行了多次改革，前后經(jīng)歷了三個(gè)賬戶到四個(gè)賬戶的再到兩個(gè)帳戶的調(diào)整，到2007年對(duì)賬戶進(jìn)行最后的規(guī)定后，確立建立賬戶I和賬戶Ⅱ兩個(gè)賬戶。第三，雇員公積金的投資渠道方面：雇員公積金投資渠道進(jìn)行了重大的變革：在1991年之前，馬來政府規(guī)定雇員公積金只能使用政府指定的投資渠道，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，馬來西亞開始調(diào)整雇員公積金的投資組合，投資于政府債券的比例呈下降趨勢(shì)，而投資于貨幣市場(chǎng)和股權(quán)市場(chǎng)的基金比例則較快上漲。馬來西亞的住房金融制度為居民提供了很多支持，在進(jìn)行一系列的變革后，也推動(dòng)了馬來西亞國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

四、 代表性發(fā)展中國(guó)家住房金融制度對(duì)我國(guó)公積金制度改革的啟示

通過對(duì)以上發(fā)展中國(guó)家住房金融制度特別是住房公積金制度的闡述，我們可以得出以下幾點(diǎn)啟示：

1. 從宏觀方面來說：首先，強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄在我國(guó)短期內(nèi)有存在的必要性。縱觀上述發(fā)展中國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)上升時(shí)期均實(shí)行的是強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄制度。雖然我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化率都有很大的提升，但我國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家，居民的住房問題特別是在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過程中，如何解決城市新增人口的住房問題仍將是我們面臨的主要難題。住房公積金強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，合理使用，一方面能在一定程度上緩解居民的住房支付壓力，還能為居民形成良好的消費(fèi)習(xí)慣做出貢獻(xiàn)。其次，有計(jì)劃有步驟進(jìn)行住房金融制度改革，不可一蹴而就。巴西的公共住房銀行在其經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，市場(chǎng)化程度不高的背景下產(chǎn)生，雖然短期內(nèi)起到了一定的效果，但最終面臨倒閉的結(jié)果，這是政策與經(jīng)濟(jì)狀況不符的必然結(jié)果。我國(guó)當(dāng)前的住房金融制度改革要循序漸近，大刀闊斧的住房公積金制度乃至整個(gè)住房金融制度進(jìn)行大范圍的改革是不可取的，部分專家提出的建立住房金融銀行的建議要進(jìn)行詳盡的規(guī)劃，這可做為我國(guó)住房金融的長(zhǎng)期目標(biāo)來努力。第三，住房公積金的改革要與其他住房制度的調(diào)整同步進(jìn)行。解決居民的住房問題是一項(xiàng)限巨的系統(tǒng)性工程，巴西，馬來西亞的公積金制度改革在發(fā)展中國(guó)家是比較成功的原因就是其將雇員公積金制度與其他住房制度適時(shí)同步調(diào)整。這對(duì)于我國(guó)目前來說是非常有借鑒意義的。

2. 從住房公積金制度自身來說：擴(kuò)大公積金覆蓋面是第一要?jiǎng)?wù)。擴(kuò)大公積金覆蓋面不僅指的是對(duì)所覆蓋人群面的擴(kuò)大，其功能與效用也要擴(kuò)大，這方面可以借鑒馬來西亞的雇員公積金制度；其次，對(duì)住房公積金的監(jiān)管要法制化。墨西哥在住房公積金制度的建立與運(yùn)行中均是先制定法律，以此來保證制度在法制范圍內(nèi)運(yùn)行。住房公積金運(yùn)行的不規(guī)范與我國(guó)當(dāng)前法制不健全有很大關(guān)系；第三，擴(kuò)大公積金投資范圍，盤活沉淀資金。馬來西亞在這方面是做的最好的發(fā)展中國(guó)家。馬來西亞的公積金在通過政府債券的購(gòu)買來達(dá)到保值目的外，政府還鼓勵(lì)管理機(jī)構(gòu)深入挖掘公積金的增值渠道，同時(shí)也對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。目前我國(guó)住房公積金沉淀資本較多，擴(kuò)大資金投資范圍，實(shí)現(xiàn)公積金保值增值是一大任務(wù)。

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基金項(xiàng)目：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目成果（項(xiàng)目號(hào)：2015001）。

作者簡(jiǎn)介：尚莉（1986-），女，漢族，河南省駐馬店市人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)經(jīng)濟(jì)與管理，房地產(chǎn)政策。

收稿日期：2015-09-12。