群體性事件應急管理中的突出問題及對策研究

楊文才

摘 要：群體性事件在一定程度上影響到當前中國的社會穩定，加強對群體性事件的應急管理是維穩工作的重心。群體性事件應急管理工作還存在處置思路不一致，現場處置工作不力，善后處置效果不佳等突出問題。加強群體性事件應急管理，應當充分發揮教育疏導的積極作用，強化現場處置工作，加強社會溝通和交流對話，進一步加強群體性事件的善后處置工作。

關鍵詞：應急管理;教育疏導;現場處置;溝通;善后處置

進入二十一世紀以來，我國社會處在快速轉型過程中，經濟體制轉軌和社會結構轉型相互交織，社會分化趨勢加劇，利益多元化格局鮮明地呈現在人們面前，使各種社會矛盾引發的群體性事件越來越多。以云南省昆明市為例，2000年前后，全市一年共發生群體性事件約200余起，到了2007年，這一數字急劇上升，每年達到800余起，參與人數10萬余人。①群體性事件出現越來越多，隨著網絡、媒體的關注和曝光，群體性事件的社會影響也越來越大，而且部分地區對于群體性事件的處置工作不力，造成了較為惡劣的社會影響或嚴重的社會后果，如貴州省的甕安事件，云南省的孟連事件，新疆的烏魯木齊嚴重暴力犯罪事件等，有的專家將其稱之為新中國的黑色記憶，其對社會的負面影響，可見一斑。在對近幾年來發生的群體性事件的實例分析中，我們能夠感受到各地在處置群體性事件時意識和處置能力的不斷提升，但同時，在群體性事件應急管理中也有一些問題急需解決。

1 群體性事件應急管理中的突出問題

1.1 教育疏導手段應用效果不佳

教育疏導，即是在群體性事件的應急管理中，充分利用宣傳教育手段，使群體性事件的參與者（尤其是參與者中意志薄弱、容易動搖的人）認識到自己的錯誤，主動退出群體性事件。教育疏導的主要內容是三可三不可，即可散不可聚、可解不可結、可順不可激。

教育疏導是群體性事件處置時需要遵循的一個基本原則，同時也是有效處置群體性事件的一個重要的戰術手段。充分運用教育疏導手段，使群體性事件參與者認識到自己行為的性質和后果，喚醒其身份意識和責任意識，使其慢慢由主動、積極的參與群體性事件轉化到被動的、勉強的參與群體性事件，再在適當的時機加大教育力度，使其退出群體性事件，可以真正達到瓦解大多數、懲處較少數的目的。但在實踐中，教育疏導手段應用方式較少，效果不突出。在處置群體性事件時，或者只采取程式性的高音喇叭喊話，或者教育內容單一、缺乏引導性，或者口徑不一致，導致黨委政府和公安機關的威信受到影響，真正通過教育疏導達到瓦解人群、平息事態的成功案例少之又少。

1.2 現場處置時警察戰斗力不強的情況突出

當前縣級公安機關警力較少，在處置群體性事件時壓力極大。以某縣公安局為例，全局民警407人，但分布在局機關、各大隊和城區派出所的民警不到二百人，而縣公安局轄區內拆遷多、征地多，各種群體性事件突出，一方面公安局疲于應對，另一方面，在進入現場強行處置階段時，警察戰斗力不強，驅散和抓捕成功率不高。警力較少，能依靠的強制力量有限，是縣級公安機關處置群體性事件的硬傷。在強行處置時，因鬧事者多、持械，而警察人數少、裝備缺乏，個別民警（有時可能人數稍多）出現臨陣退縮，導致處置工作失敗。在一些民警服從戰斗紀律，堅持強行處置時，也因戰斗力的原因，或者強行驅散不成功，或者對擬定抓捕對象抓捕不成功。

1.3 現場處置時存在警察報復性行為

當前群體性事件，尤其成因復雜的群體性事件，往往經歷一個聚眾——接警到現場——警民對峙——指揮中心決策——現場處置——事態平息的過程。在警民對峙階段，部分群眾會對現場維持秩序的民警大肆辱罵，其間不乏語言低級下流、動作夸張而富有攻擊性，使與之對峙的民警在警民對峙期間一直壓抑自己的情緒，飽受侮辱。在進入現場處置階段時，一旦獲得強行驅散的指令，部分民警報復性心理突出，在強行驅散時，對鬧事群眾實施毆打，以發泄自己的情緒。

1.4 社會溝通不足，謠言成為影響群體性事件處置的重要因素

目前公安機關缺乏較好的突發事件的社會溝通政策，而當前各種社會傳播媒介不斷發展變化，對于傳播媒介缺乏較好的管理政策，導致一些媒介先于警方對突發事件定性，引起群眾的廣泛關注并形成群眾先入為主的意識，警方的真相發布得不到群眾的支持，這也導致謠言成為群體性事件發生的不可或缺的重要因素。

1.5 延伸控制機制不健全，社會負面影響大

在群體性事件處置時，處置單位往往重視現場處置工作，甚至畢其功于現場處置，對于現場警力的布防、處置措施的采取、事件核心人員的控制、人員的疏散等有細致的安排，但卻常常忽視了事件的善后處置，尤其是人員的延伸控制上。

2 強化群體性事件應急管理工作的對策

2.1 充分發揮教育疏導的積極作用

教育疏導是當前處置群體性事件的重要原則和戰術手段，靈活多變地運用教育疏導手段，可以減少警民對抗，降低處置成本，最大限度地減少群體性事件造成的負面影響。

當前充分發揮教育疏導的積極作用，首先要加強對教育疏導手段的重要性的認識，教育手段如同中醫，治本而見效慢，強行處置手段如同西醫，見效快而限于治標，要充分認識到教育手段和強行處置手段的統一性，要認識到絕大多數群體性事件的參與者的出發點并不壞，要盡力爭取其轉變，切忌因教育疏導手段見效慢而不用，或不認真地使用。其次，群體性事件的現場處置，要堅持相關領導到現場對話教育的機制，并提高相關領導對教育疏導基本知識和相關政策和法律知識的掌握。再次，要有針對性地建立一支由公安、黨委、政府人員共同構成的教育疏導小組，專門用于群體性事件的教育疏導。最后，參與群體性事件處置的單位或個人，要充分利用現場的有利條件，采取多種形式的教育疏導方式。每一次在群體性事件現場的教育疏導手段的有效使用，也是對圍觀群眾的一次有力的法制和政策的教育，要最大限度地發揮教育疏導手段的多層效能。

2.2 強化紀律意識，加強現場政治鼓動和監督

2.2.1 加強教育，培養不怕傷亡，不怕艱難的意志品質

群體性事件的處置如同行軍打仗，戰場上必須有嚴格的戰場紀律。在日常訓練中，要加強群體性事件處置的困難教育，培養民警不怕傷亡、不怕艱難險阻的意志品質。警力較少的縣級公安機關要教育和培養，人員較多的地市級公安機關同樣要培養在群體性事件處置時打硬仗的工作作風。

2.2.2 試行現場處置時的人員輪換，減少民警的報復性行為

當前公安民警在處置群體性事件時，易于出現報復性毆打行為，其原因，在于民警在前期與群眾對峙過程中受到群眾的辱罵。為減少和避免民警的報復性毆打行為，應加強對民警的紀律意識的教育，同時，在條件成熟的地區，可以試行現場處置時實行人員輪換。群體性事件前期處置時，在現場布防并與鬧事者面對面的民警，應在事件進行現場強行處置時全部予以更換，由沒有在現場與群眾對峙的其他警力到現場執行驅散等強行處置手段，以從根源上避免警察的報復性行為。

2.2.3 監督機制

群體性事件現場處置的戰場紀律的形成，要通過對民警的教育，提高其處置如戰爭的意識，充分認識到在事件整體利益前犧牲個人榮辱的重要性，強調參戰民警個人控制的重要性。同時，公安機關的政工、督察部門，也要主動學習群體性事件處置的相關知識，在群體性事件處置時，到事件現場進行政治鼓動，并對參戰民警的言行進行現場監督，對言行過激、臨陣退縮的人員要予以通報和相應處理。

2.3 加強社會溝通和交流，控制謠言

2.3.1 主動尋求對話

分析甕安事件、石首事件、德江事件和大竹事件，有一個驚人的相同點，事件的起因都是有人的死亡，而由于群眾對死因的不明或者個別人的有意煸動，導致事件的發生。

2.3.2 及時召開新聞發布會

公安機關要與新聞媒體配合，及時掌握情況后，召開電視新聞發布會，對事件的相關情況予以公開。群體性事件的參與者，很多時候只是關心社會的普通老百姓，與事件起因的人或事沒有利害關系，更多的反映在維護其“知情權”。各級公安機關要召開新聞發布會，新聞發布會不僅立足于由專門的新聞發言人發布新聞，在必要的情況下還要邀請掌握事情第一手資料的普通民警或其他人員到場，對相關情況作充分說明。要邀請相關媒體對新聞發布會情況進行視頻制作，在當地電視臺的黃金時間作反復播出。

2.4 加強群體性事件處置工作的延伸控制

群體性事件的延伸控制，一般是指群體性事件進行善后處置階段，對事發地時間上的延伸控制，近些年來，延伸控制的重視度進一步下降，這對于事件的社會影響的控制，包括對事件反復的控制，都是不利的。群體性事件的延伸控制，需要得到進一步加強。

2.4.1 延伸控制的時間，要從事件發生后即開始

警方掌握群體性事件核心人員、事件成因等信息后，要采取積極措施控制核心人員的家屬，通過做其家屬的工作，讓家屬配合警方的工作，往往可以較好地在教育疏導手段中爭取核心人員退出。

2.4.2 延伸控制的地點，要以事發地為主，輻射相關地點

如球場出現球迷鬧事，經判斷，是主隊球迷與客隊球迷因支持球隊不同而出現的，這時既要對球場進行延伸控制，也要對客隊球迷集中坐車和住宿的地點進行控制，還要對主隊球迷現場被疏散后的流向予以控制。加強地點的延伸控制，可以防患于未然，及時判明鬧事者的動向，及時瓦解或取締及聚集。

2.4.3 延伸控制的范圍

延伸控制的范圍，既要對漏網的核心人員的去向進行控制，還要對核心人員的家屬實施控制，對于參與鬧事的一般參與者在條件允許的情況下也要關注其主要流向，對于當地網絡媒體或其他傳播方式，也要予以長時關注，避免負面信息的傳播。

群體性事件的應急管理，是我國當前政府和公安機關必須面對的一項重要工作。盡管群體性事件在現場處置上還存在一些突出的問題，但我們相信，隨著黨委政府和公安機關對群體性事件的繼續重視，主動面對而不是回避，不斷提高處置能力，群體性事件的應急管理必將進入良性循環的階段。

注釋：

①昆明市警令部數據。