財政集權、轉移支付與民生類公共品供給

馬文浩 彭奧蕾

摘要：1994年分稅制改革以來，地方政府財政收支平衡面臨較大壓力，影響了地區民生類公共品供給。文章基于新財政集權理論和中央轉移支付效應，提出了三個相關假說來驗證財政集權對民生類公共品供給的影響。通過構造分省的民生類公共品供給指數、財政集權和轉移支付的面板數據，文章實證分析發現：第一，財政集權對民生類公共品供給影響不顯著，但會抑制轉移支付的激勵效應;第二，轉移支付對民生類公共品供給具有顯著的促進作用，并且兩者呈現倒U型關系;第三，財政集權、轉移支付對民生類公共品供給的影響存在地區異質性，在稅收凈流入地區轉移支付的激勵效應更大。最后，本文提出了完善財政集權體制、促進民生類公共品供給的政策建議。

關鍵詞：財政集權;轉移支付;稅收凈流出;倒U型

一、 引言

近年來關于財政集權的激勵效應的研究引起了廣泛關注（Weingas，2000;陳抗等，2002;袁飛等，2008;李友平等，2010;傅勇等，2010;Huang & Chen，2012;方紅生等，2013;張軍等，2014），但財政集權的激勵效應對地方政府公共服務行為的影響研究較少。1994年以來的分稅制改革，增強了中央政府的收入再分配能力，增大了地方政府的財政壓力，促進了地方政府實施以財政收入最大化為目標的中國式“蒂伯特競爭”，一定程度上影響了民生類公共產品供給。新財政集權理論認為分稅制改革本質上只是稅收集權的改革（陶然等，2009;Su et al.，2012）。我國財政體制的集權化趨勢實際上順應了政府管理體制改革、加強國家宏觀調控的要求，相應地，財政集權和轉移支付等措施成為上級政府對下級進行激勵或約束的工具。但在現有財政集權下，地方政府對民生類公共品供給與激勵不足，中央轉移支付在促進地方政府的公共服務均等化的作用還有待探索。由此，本文基于新財政集權理論和中央轉移支付效應，在已有財政集權激勵效應研究的基礎上，通過構建一個以財政集權和轉移支付為雙內核的理論框架，提出三個研究假說，對財政集權與民生類公共品供給間的效應進行進一步探討。

二、 研究假說

1994年以來，我國財政體制改革的基本目標是改變財權與事權同時下放的“分灶吃飯”體制，提高中央財政收入占總收入的比重以及財政收入占GDP的比重（趙志耘，郭慶旺，2005）。按照新財政集權理論，中央政府始終主導著中央與地方間的分配規則，由于對中央和地方間事權的劃分不夠完善，事實上出現了財權上收與事權下移的情況。地方政府（尤其是省以下）財政壓力加重，既塑造了其財政收入最大化的目標，又約束了民生類公共品的有效供給（陳錫文等，2002;傅勇等，2007;張文春等，2008;賈俊雪，2014）。中央轉移支付旨在促進地方公共服務均等化，無疑將緩解財政集權給地方政府造成的支出壓力，從而促進地方政府對民生類公共品的支出，由此提出假說1：財政集權對民生類公共品供給水平的影響會隨著轉移支付的增加而降低。

就中央轉移支付自身的效應而言，根據最新研究發現，中央轉移支付具有兩大效應：一是粘蠅效應，即轉移支付會刺激地方財政支出規模過度膨脹（張軍等，2010;付文林等，2012;方紅生等，2013）;二是可替換效應，即轉移支付的改善會刺激地方政府將更多的資金投向基礎建設而非科教文衛支出（付文林等，2012）。由于在財政集權體制下地方政府面臨著巨大的財政支出和收入壓力，財政支出必然會更多的被用于基礎建設。此外，在現有的轉移支付體系中，地方政府要獲取轉移支付必須擁有相應的配套資金，進一步增大了地方政府的稅收壓力。由此提出假說2：轉移支付對民生類公共品供給的激勵效應會隨著財政集權的提升而減弱。

考慮稅收凈流入和稅收凈流出地區之間的異質性，就稅收凈流入地區而言，財政集權帶來的財政壓力比稅收凈流出地區更大，其結果必然是倒逼凈流入地區的地方政府將財政支出的更大比重投向推動經濟發展的基礎設施建設，進一步壓縮了對民生類公共品的支出水平，因此在稅收凈流入地區財政集權對民生類公共品供給影響更大;就稅收凈流出地區而言，中央轉移支付對其財政壓力的影響非常有限（李永平等，2010;方紅生等，2012），而在稅收凈流入地區中央轉移支付可以較大緩解地方政府的支出壓力，從而對民生類公共品供給產生十分顯著的影響。由此提出假說3：相比于稅收凈流出地區，財政集權和轉移支付對民生類公共品供給的影響在稅收凈流入地區更大。

三、 數據處理與模型構建

1. 數據來源與指標設計。現有文獻對公共品供給的度量主要從三個方面展開：一是直接利用政府在公共品投入的水平來度量，但是該方法存在的弊端是高投入意味著高供給，比較狹義;二是利用政府財政投入和最終產出的中間階段，但這也不能夠代表居民真正享有的有效公共服務水平;三是利用居民因獲取公共服務而獲得改善的最終產出進行度量，如醫療衛生的改善可以延長居民預期壽命等，更加符合實際。因此，本文選擇第三種方法進行度量，主要考察醫療衛生、失業與養老服務在內的公共品供給情況，并相應地選取了平均預期壽命、醫療保險覆蓋率、失業保險覆蓋率和養老保險覆蓋率這四個指標代表公共品的最終有效產出。平均預期壽命是各省份在被調查年份出生人口按照當時的醫療衛生水平所能達到的預期壽命，是一個綜合性較強的指標，基本上反映了社會經濟的進步狀況和醫療衛生水平的發展狀況;醫療保險覆蓋率是扣除離退休人員的基本醫療保險參保人數占年底就業總人數的比重;失業保險覆蓋率是失業保險參保人數占年底就業人員總數的比重;養老保險覆蓋率是扣除離退休人員的基本養老保險參保人數占年底就業總人數的比重。度量以上指標的基礎數據來源于《中國統計年鑒》（1997-2012）、《中國勞動與社會保障年鑒》（1997-2012），部分省份的缺失數據根據以往文獻的處理方式，采用內插法或外推法取得（賈智蓮、盧洪友，2010）。

考慮到稅收集權是財政收入集權的本質（方紅生、張軍，2013），本文將基于現有的公開統計資料，選取“（中央稅收+地方上解-含稅收返還的中央補助）/總稅收”為指標，來反映中央政府在分稅制改革中實際占有國家總稅收的程度，用稅收集權程度構建財政集權指標。同時，選取“含稅收返還的中央補助/本級地方財政支出”來衡量中央政府轉移支付對地方政府的援助程度（袁飛等，2008）。度量以上財政集權和轉移支付的基礎數據來源于《中國財政年鑒》（1997-2012）、《中國稅務年鑒》（1997-2010）。

2. 模型構建。為檢驗上文提出的假說，本文以中國31個省份1997-2011年的數據為基礎，借鑒方紅生等（2014）文獻，面板數據模型構建如下：

DSit=？琢0DSit-1+？琢1Finait+？琢2Finait×Tranit+？琢3Tranit+？琢4Xit+ut+？濁i+？著i（1）

其中i代表省份，t代表時期，DSit代表省i在時期t的公共品供給有效性指數，該指標的構建主要基于動態因子方法，將主成分分析得到的截面分析結果與線性回歸分析得到的時間序列分析結果進行綜合。

Finait是財政集權變量。Tranit是轉移支付變量，根據假說2我們預期其系數為正，表示中央轉移支付將激勵地方政府改善公共品供給狀況。Finait×Tranit是財政集權和轉移支付的交叉項，根據假說1我們預期其系數為負，表示中央轉移支付的激勵效應一定程度上受到了財政集權的抑制。

Xit表示一組控制變量，包括省份i在時期t的財政分權度、政府偏好、城市化水平、經濟開放度和人口密度等解釋變量。財政分權度（Fis）用地方本級財政收入占地方財政總收入的比重來表示，政府偏好（Gov）用地方財政社會性支出占地方財政總支出的比重來表示，城市化水平（Urban）用各省城鎮從業人數占社會從業人數的比重來表示，經濟開放度（Open）用各省外商投資總額占GDP的比重來表示。文中對以絕對數表示的解釋變量都取自然對數形式。其中？濁i表示不可觀測的省、區、市的特質，ut是年度虛擬變量，？著i是隨機擾動項，假設與解釋變量無關。

為檢驗假說3，本文將模型修正為：

DSit=？琢0DSit-1+？琢1Finait×FLOWit+？琢2Finait×Tranit×FLOWit+？琢3 Tranit×FLOWit+？琢4Finait×INFLOWit+？琢5Finait×Tranit×INFLOWit+？琢6Tranit×INFLOWit+？琢7Xit+ut+？濁i+？著i（2）

根據“稅收凈流出=中央稅收+地方上解-含稅收返還的中央補助收入”計算公式，FLOWit表示稅收凈流出地區，如果稅收凈流出大于0，則FLOWit=1，否則FLOWit=0。INFLOWit表示稅收凈流入地區，如果稅收凈流出小于0，則INFLOWit=1，否則INFLOWit=0。

四、 實證結果與分析

1. 我國財政集權與公共品供給的典型事實。據本文測算，1997年～2011年期間中國各省份的公共品供給有效性指數（ds）基本處于波動上升趨勢。其中，安徽、北京、吉林、遼寧、山東、天津以及新疆等省份上升趨勢明顯，其他省份的供給指數基本處于波動狀態，上升趨勢不明顯。此外，與各省份經濟快速穩定增長相比，觀察期內各省份民生類公共品的有效供給水平卻沒有呈現同步提高。因此，有必要探究民生類供給中財政體制的作用，特別是財政集權、轉移支付對民生類公共品供給的內在影響。

2. 實證結果分析。在模型回歸中，模型變量間可能會由于內生性問題，而導致估計結果不可靠。由于計量方程中可能會遺漏重要變量，雖然我們控制了一系列與地區自身特征、影響民生類公共品供給水平有關的變量，但是仍然可能會遺漏一些難以界定的重要控制變量。因此，針對可能存在的內生性問題，本文采用系統兩步動態GMM方法，在選擇合適的水平方程和差分方程的滯后期下，各檢驗結果均通過GMM估計方法的基本要求，一定程度上說明了本文采取系統兩步動態GMM方法的可行性。

（1）財政集權對民生類公共品供給水平影響分析。利用模型（1）和系統GMM的估計方法，分析財政集權對民生類公共品的激勵效應，實證結果如表1。表1中（1）～（5）列顯示，財政集權變量（Fina）均沒有呈現統計水平上的顯著性，即財政集權并未對民生類公共品供給水平產生正向促進效應或負向抑制效應。在加入轉移支付變量（Tran）后，模型中轉移支付變量系數均顯著為正，即轉移支付對供給水平具有明顯的激勵效應;而且考慮了轉移支付變量后，財政集權變量系數進一步降低，符合假說1的預期“財政集權對民生類公共品供給的影響隨著轉移支付的增加而降低”，這與范子英等（2010）、付文林等（2012）研究結果一致。

進一步考慮轉移支付平方項變量（Tran_sq）后，表1中第（3）列變量標準估計系數在1%的統計水平上呈現顯著負相關，即轉移支付對民生類公共品供給影響呈現顯著的倒U型，驗證了轉移支付的“可替換效應”的存在。這表明財政集權體制下，中央轉移支付對地方民生類公共品供給的影響比較復雜，一方面，當轉移支付沒有超過某個門檻時，轉移支付基本上起到了縮小地方公共服務供給差距的作用（王磊，2006;解堊，2007;宋小寧等，2012）;另一方面，當轉移支付超過某個門檻時，對縮小地方公共服務供給差距的作用減弱，甚至在一些省份起著拉大公共服務差距的作用。

表1中（4）～（5）列估計結果顯示，財政集權與轉移支付的交叉項（tran_fina）系數均顯著為負，驗證了假說2中“轉移支付對民生類公共品供給的激勵效應會隨著財政集權的提升而減弱”，即轉移支付對民生類公共品供給的激勵效應受到財政集權的扭曲。

在各控制變量中，政府偏好（Gov）估計系數為正并且顯著，說明地方財政社會性支出能夠提升地區民生類公共品的供給水平;與此一致，城市化水平（Urban）、經濟開放度（Open）估計系數均顯著為正，說明城市化水平和經濟開放度的提升促進了民生類公共品供給狀況的改善。

（2）分地區考察：財政集權與轉移支付的激勵效應。對于模型（2）本文同樣采用系統GMM估計方法，結果如表2。估計結果顯示，表2中（1）、（3）、（5）列稅收凈流出地財政集權（Fina_flow）的估計系數基本小于稅收凈流入地財政集權（Fina_inflow）的估計系數。在不考慮轉移支付前提下，稅收凈流出地財政集權系數為負，而稅收凈流入地財政集權系數為正。由此，假說3中“財政集權在稅收凈流入地區影響效應更大”未能得到驗證。

表2中（4）～（5）列結果顯示，中央轉移（下轉第96頁）支付對民生類公共品供給的激勵效應在稅收凈流入地區（Tran_inflow）均顯著為正，而在稅收凈流出地區系數基本為負，驗證了假說3中轉移支付影響的地區差異性：即在稅收凈流入地區轉移支付的“援助之手”表現得更為顯著。在加入分地區的財政集權與轉移支付的交叉項后，在稅收凈流入地區交叉項（Tranfina_inflow）系數顯著為負，說明在稅收凈流入地區中央轉移支付對民生類公共品供給的激勵效應會隨著財政集權提升而減弱，進一步驗證了假說2中的結論。此外，控制變量中各變量的系數和顯著性均比較穩定，與表1基本一致。

五、 結論與啟示

基于新財政集權理論，本文通過省級面板數據實證分析發現，財政集權對民生類公共品供給影響不顯著，但政府偏好對地區民生類公共品供給促進作用較為顯著。轉移支付水平的提升能夠對民生類公共品供給狀況起到較好的改善作用，同時兩者呈現顯著的“倒U”型關系，即當轉移支付超過一定限度后，其激勵效應明顯減弱。在分地區考察中，在稅收凈流入地區中央轉移支付對民生類公共品供給的影響效應更為顯著。

本文對財政集權體制、轉移支付與民生類公共品供給的分析具有重要的啟示：第一，現有財政集權體制下的央地關系有助于約束地方政府行為，但是不規范、不透明、監督不充分的財政制度勢必會降低對民生類公共品的支出效率（Weingast，2000;范子英、張軍，2010;付文林、沈坤榮，2012;方紅生等，2013）。因此，構建一個更加完善、透明、事權與財權匹配的財政收支制度是提高財政支出效率的重要保障。第二，對于轉移支付的“援助之手”角色，由于存在倒U型關系，因此需要適當控制和調節對部分地區的轉移支付力度，防止轉移支付的過度使用，降低轉移支付的“可替換效應”。第三，對于財政集權體制存在的地區異質性，中央政府應將財政收支與轉移支付的力度控制在合理的區間之內，進而調動稅收凈流出和稅收凈流入兩類地區提高民生類公共品供給水平的積極性。

參考文獻：

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5. 李永友，沈玉平.轉移支付和地方財政收支決策——基于省級面板數據的實證研究.管理世界，2009，（11）.

作者簡介：馬文浩（1986-），男，漢族，廣東省普寧市人，中國人民大學經濟學院博士生，研究方向為財政體制改革;彭奧蕾（1988-），女，漢族，江西省鷹潭市人，華泰聯合證券有限責任公司投資銀行總部高級經理，研究方向為財政政策。

收稿日期：2014-11-17。