渝東北生態文明建設重在“四化”

牟宏

渝東北多數地區都位于三峽庫區和秦巴山區，集大山區、大庫區、大農村于一體，資源環境承載力有限，生態環境較為敏感和脆弱，既面臨加快經濟社會發展的要求，也面臨加強環境保護和生態建設的歷史責任，是重慶市全面建成小康社會的難點和重點。如何在“五位（政治、經濟、社會、文化、生態）一體”建設的大格局中，在重慶“五大功能區域”建設的偉大征程中，把渝東北生態文明建設放在更加突出位置，主動作為，先行先試，統籌經濟社會發展與生態環境保護，形成綠色生態經濟體系，是渝東北各區縣迫在眉睫的重要課題。

一、生態保護常態化

渝東北要真正樹立“保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力”的理念，著力做好生態涵養和生態保護，構建水土保持有效、流域水質優良、生物種類多樣的生態安全格局，使渝東北成為水清地綠天藍的生態綠色廊道，率先成為全國生態文明建設先行示范區。

（一）嚴格土地利用管理

保護生態環境的首要環節是保護土地。要重點整治煤礦和非煤礦山開發中的大開大挖、私挖亂采、取土取石取沙等活動；從嚴治理城鎮化建設中的超規模擴城行動、脫離實際規劃建設工業園區、城鄉違法建筑等行為；加強荒山荒坡荒地荒灘治理；千方百計保護現狀地形地貌不被人為活動破壞，保證自然地質、水系、生態環境的原真性。

（二）加快修復水生態系統

落實最嚴格水資源管理制度，明確水資源開發利用紅線、用水效率紅線。完善水源地保護工程和水源緩沖、隔離設施，完成區域內河流、湖泊、水庫、濕地等水系及流域的治理。尤其要注意高速公路、高速鐵路等涉及路段長、工程面寬的重大基礎設施項目建設對水系、植被、生態環境的破壞，要積極開展恢復性建設，重點加強水系的恢復建設。

（三）推進城鎮垃圾污水處理設施建設與運營

縣城和工業園區重點要加強餐廚垃圾、建筑棄土棄渣、工業廢水廢氣、有毒有害固體廢棄物等污染控制。農村鄉鎮重點要全面推進農村環境綜合整治，著力提升農村生活垃圾處理率，整治規范養豬、養魚、養雞等集中養殖業，積極開展化肥、農藥等污染整治，減少農業面源污染；加快完善城鎮二三級污水管網，教育引導農轉城、拆遷戶等群體樹立環保意識，加大污水處理的經費支持力度，著力改變城鎮污水處理廠“重建輕管”、“只建不用”的尷尬現狀。

（四）強化環境執法與監管

實現工業企業及重點行業的全覆蓋。加大對環境違法行為的查處力度。重點要解決污染企業與環保中介（咨詢評價）機構、環境監測代理服務機構、環境保護主管部門等聯合造假，環保部門“紅頂中介”隱形亂作為等突出問題，切實掌控環保的真實情況并據實治理。要真正讓《環境保護法》成為“殺手锏”，絕不能讓其成為“橡皮糖”。

二、產業發展生態化

渝東北地區“生態涵養發展區”的發展定位不是要摒棄發展，只搞生態涵養，而是要在保護中發展，發展中保護。

（一）大力發展生態農業

立足山多草多林多地少的資源現狀，在穩定優勢農產品生產的基礎上，大力發展休閑、觀光、旅游農業、經濟林木、林下經濟等，“靠山吃山”，構建集生產、經濟、生態、文化功能于一體的生態農業，打造一批生態農業示范區。遵循“比較優勢”原則，積極推進以“一鄉一品，一村一特”為特點的農業特色產業帶建設。改變分散生產局面，創造綠色食品市場，按照“市場牽動，科技先行，區域發展，規模推進”的原則，建設一批高標準、高起點、規模大、市場競爭力強的綠色食品原料基地，種養殖業綠色食品基地。發展農業種養殖大戶、專業合作社、龍頭企業、社會化服務組織等新型經營主體，充分實現全程質量監管和社會化服務，努力提高農業的市場化、信息化、綠色化程度，構筑“從田間到餐桌”的全產業鏈，促進農業增效，農民增收，農村發展。大力推進互聯網+生態農業的深度融合，借助互聯網、大數據改造生態農業產前、產中、產后各個環節，推進生態農業生產模式、融資模式、物流模式、營銷模式、服務模式的創新，實現生態農業生產綠色化、管理精細化、營銷精準化。

（二）大力發展生態工業

順應全球新一輪科技革命和產業變革趨勢，由要素驅動向創新驅動轉變。按照生態化、智能化、低碳化理念，貫徹落實中央新型工業化道路精神，走循環、低碳、綠色發展道路，實施好“互聯網+”行動計劃，促進傳統產業與信息產業深度融合。對于國家限制發展的產業，一律禁止進入；對現有的水泥、煤炭、玻璃、涂料、畜禽規模養殖等高耗能、高污染的企業加強環保改造升級，限期達到環保要求；對于水果、花卉苗木、食品保鮮與加工等符合發展方向的產業，給予一定的政策支持；積極支持和引導銀行、小貸、擔保、咨詢、中介、電子商務等現代服務業加快發展。借鑒負面清單管理模式，加強對產業轉移的引導，促進渝東北產業布局與區域資源生態環境相協調，防止出現污染轉移和環境風險聚集，避免低水平重復建設。加強生態工業園建設，推進現有工業園區生態化改造，加快推進生態工業示范園區建設，打造一批具有輻射帶動能力和示范效應的市級、區（縣）級生態工業示范園，建立渝東北改造型+全新規劃型+虛擬型的生態工業園區體系。

（三）發展生態旅游業

旅游業是生態產業、綠色產業、富民產業，輻射領域廣，帶動性強。積極申報設立渝東北國家級生態保護公園，依托國家公園，打造一批旅游城市、精品線路、旅游景區、旅游度假休閑區，整合長江流域和三峽庫區生態旅游資源，構筑長江流域生態風景線，打造長江國際黃金旅游帶。建議市委市政府“十三五”期間給予更多的政策傾斜和支持，加大旅游交通等公共產品的投入力度，尤其在景區道路、通訊、水電、碼頭等基礎設施方面給予扶持。邀請世界一流旅游規劃專家對渝東北生態涵養發展區進行研究設計，高端定位，高起點規劃，打造各具特色的生態旅游精品，避免各自為政，盲目擴張的旅游亂象。打破區域行政壁壘，加強旅游協作，統籌基礎設施建設，優化旅游線路，深入挖掘、有效整合渝東北各區縣的民族文化、生態文化、山水文化、鄉土文化，促進生態+民俗+文化+旅游的深度融合，打造靚麗多彩的渝東北生態風景線和生態旅游環線。建立生態旅游發展基金，運用好國家生態性開發資金和扶貧資金，吸引民間資本，大力開發旅游市場，促進生態農業與旅游業、互聯網+旅游業的深度融合，將旅游業打造成為支柱產業。

（四）建立健全生態產業生態標志認證體系

生態標記是通過對以環境友好方式生產的產品加以標記，從而肯定其在生態保護領域的貢獻，既是渝東北特色產業的標志體現，也是渝東北產業發展生態化的體現。通過推行生態農業產品、生產工業產品和生態旅游服務產品的生態標記認證，促進環境友好型生產企業的發展，提高其市場競爭力，推進渝東北生態農業、生態工業和生態旅游的發展。在渝東北抓緊建立能贏得消費者信賴、市場認同的具有渝東北特色的生態產品認證體系，尤其是充分借助大數據技術，建立基于大數據技術的二維碼、激光碼等生態產品生態標志體系，以促進三峽庫區特色產業生態化發展。

三、體制機制系統化

必須重視體制機制創新，打破行政區劃界限和壁壘，加強規劃統籌和銜接，形成市場體系統一開放、基礎設施共建共享、生態環境聯防聯治、流域管理統籌協調的發展新機制，實現人與自然和諧相處，經濟社會與生態環境共贏。

（一）構建渝東北生態涵養發展區互動合作機制

加強市級層面協調指導，統籌研究解決渝東北發展中的重大問題，建立渝東北發展聯席會議制度，共同研究解決區域合作中的重大事項。根據資源環境承載能力和發展基礎，渝東北各區縣進一步明確和完善主體功能定位，加強與周邊區縣互動合作，引導區域內人口和產業聚集，增強功能區域間發展的協調性。充分調動社會力量，建立各種類型的跨地區合作組織。

（二）建立健全生態補償機制

根據生態功能價值、生態保護成本、發展機會成本等多種因素進行核算，綜合運用行政和市場手段，按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，調整各區域相關各方的利益關系。探索建立上中下游開發地區、受益地區與生態保護地區試點橫向生態補償機制。開展生態補償示范探索，“十三五期間”力爭成為國家生態補償示范區。健全排污權、碳排放權有償使用和交易制度，建立廢氣、污水和垃圾等污染物排放指標的市場化交易機制，推行環境污染第三方治理，推進政府強制采購和優先采購節能低碳和環境標識認證產品。加快推進生態補償機制創新，探索推進市場化補償、項目補償、產業補償、異地開放補償等生態補償機制創新。

（三）健全完善生態保護投融資機制

進一步健全和完善生態文明建設領域公私合營政策法規制度，探索城鎮污水、垃圾處理廠以及農村環境治理等政府投資項目通過PPP、TOT等模式，建立政府與社會主體“利益共享、風險共擔、全程合作”的投資機制。建立排污權、碳排放權和節能量交易平臺，推行環境污染第三方治理，建立重點行業第三方治污企業推薦制度。探索森林、草原等自然資源資產化機制，開展林地、草場、水面等領域物權融資試點，創新生態文明建設金融產品，建立健全資源變資產、資產變資本、資本變資金的有效機制。建立生態環保企業債券增信機制，探索設立債券增信服務公司，支持渝東北符合條件的生態環保企業運用短期融資券、中期票據和企業債券等債務融資工具在銀行間市場融資。探索建立渝東北生態環保企業股權投資引導基金，支持渝東北有潛力的生態環保企業進入資本市場融資，鼓勵保險資金以股權、基金、債權、資產支持計劃等多種形式投向渝東北生態文明建設項目。探索建立渝東北生態保護建設風險投資機制，通過引導政策，支持風險投資基金、私募股權基金參與渝東北生態保護重大項目建設，鼓勵渝東北創新型、科技型中小生態環保企業利用股權交易和“新三板”等市場進行融資。探索建立渝東北生態保護建設彩票基金，通過發行渝東北生態保護彩票、長江流域保護彩票，籌集生態保護建設資金。構建渝東北生態保護發展社會多元化參與機制，以財政資金為基礎杠桿撬動社會資金，鼓勵金融機構、信用擔保機構為渝東北生態文明建設提供融資擔保，激發全民對生態建設的投資熱情，保證生態文明建設的可持續發展。

（四）完善考核評估機制

根據功能區定位，科學確定考核評估指標，將生態空間、生態經濟、生態環境、生態生活、生態制度和生態文化等內容納入考核指標體系，適當減低經濟增長貢獻度指標的考核權重。在渝東北重點考核生態環保、特色效益農業、生態旅游業、基礎設施建設等。

四、政策支持精準化

生態文明建設不能以犧牲經濟發展為代價。各區縣生態環境治理與建設的重點任務各不相同，經濟社會發展的基礎與難處各不相同，要在立足于鞏固各區縣現有經濟社會發展水平的基礎上，充分調動各區縣參與生態文明建設的積極性、主動性和創造性，增強渝東北經濟社會發展的活力和持久動力，實施更為精準的政策支持。

（一）在產業扶持上幫助“賺錢”

在產業布局上，對于符合產業政策、能最大限度發揮渝東北優勢的產業應優先安排，在政策和項目審批、核準、備案、信貸融資等方面給予支持。選擇一批帶動作用強、就業容量大、有發展潛力的產業，有針對性地給予扶持，從項目、資金上推動渝東北經濟做大做強。建立對渝東北特色、綠色、生態產品的長期穩定的政府采購傾斜補償政策，通過政府采購支持渝東北生態產業不斷壯大和持續發展。建立國家、市級層面渝東北生態產業發展基金、生態文明建設科技創新基金，將渝東北重點支柱企業和創新型、科技型中小企業納入生態產業發展基金和生態文明建設科技創新基金支持保護范圍，以支持渝東北企業轉型升級、技術創新和產業生態化發展。探索采用財政貼息、投資補貼、國債資金、股票、債券等方式，促進渝東北特色優勢產業發展。

（二）在資金投入上傾斜“給錢”

完善公共財政體系，進一步優化財力分配格局，擴大一般性轉移支付規模，加大專項轉移支付力度，取消渝東北專項轉移支付配套額度，提高生態建設補貼標準，加大基礎設施建設的投資支持力度等。保障渝東北生態涵養發展區生態林養護和公共設施運行以及基本公共服務等經費。保障公益性污水、垃圾設施運行維護資金，保障區（縣）、鄉（鎮）公益性污水處理設施和垃圾收集處理運行維護經費。建立財政轉移支付與庫區森林資源保有量、潔凈水外流量、農業產量掛鉤的機制。建議國家建立三峽庫區生態涵養發展基金，專項用于庫區生態建設和生態產業發展。建立健全渝東北公共基礎設施建設和公共服務投入的補償性財政投入機制，允許渝東北區縣通過發行地方債，彌補渝東北公共基礎設施建設和公共服務投入資金的不足。通過財政撥付以及轉移支付設立渝東北生態移民專項基金。建立渝東北工業園區生態化改造基金，加大產業園區基礎設施建設和生態化改造的財政投資補償，以產業吸引安置生態移民。建議允許渝東北區縣通過城市投融資平臺，或依托重慶水務、水投等國有投融資平臺，發行三峽生態保護發展債券，通過債券融資，籌集三峽庫區生態保護建設資金。

（三）在稅收政策上多享“分錢”

建立健全渝東北生態保護稅收優惠政策體系，對有利于生態保護的生態產業、特色產業以及旅游業，應給予營業稅和企業所得稅減免、延期納稅、加速折舊等稅收優惠補償政策。建議渝東北參照實施民族自治地方的補償性稅收優惠政策。渝東北地區的資源開發及深加工、能源項目的流轉稅和所得稅應都交在當地。調整和完善資源稅，將資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅，開征森林資源稅、草場資源稅、名貴藥材資源稅。將現行征收的超標準排污費，生態環境恢復費改為環境保護稅，并擴大征收范圍，將長江受益流域征收的環境保護稅轉移支付給渝東北三峽庫區。建議征收“生態稅”，體現生態資源的價值，全部收入都劃歸地方，用于生態涵養保護。中央和地方共享稅（如增值稅、消費稅），中央和市級應適當降低共享比例，加大渝東北分享比例。對于渝東北高山生態扶貧搬遷和企業安置生態移民，企業發放給生態移民的工資及繳納的社保費可以參照安置殘疾人就業的稅收優惠補償政策。對于歷史欠賬多，累積赤字超過財政收入的渝東北區縣尤其是國家級貧困縣，采取一次性填平不足的辦法，卸掉沉重的負債包袱，輕裝上陣，全力推進生態文明建設。

作者：中共重慶市巫溪縣委常委、副縣長

責任編輯：張 波