“議事規則”探析

□秦永生

☆行政與法☆

“議事規則”探析

□秦永生

會議，作為當今社會主要的活動方式和組織形式，是整個社會公共治理的一個最具代表性的縮影。根據《中國會議藍皮書》發布的消息，我國每年舉辦各種會議多達幾千萬個，涵蓋公司會議、黨政會議、事業單位會議和社團會議。雖然我國會議數量多，但質量并不高，普遍存在著“不公平、低效率”，“會議的召集、發言、表決等缺少規定”，“無法有效制約權力的行使，甚至不能保障會議決定的嚴格有效”等問題。究其主要原因，就是忽視了議事規則的重要性。筆者從會議發展的歷史脈絡進行闡述，以資讀者對議事規則問題進行新的審視。

一、議事規則在人類社會追求民主的進程中孕育

人類在漁獵時代，自然環境惡劣，先民們只能聚集起來用團隊力量與大自然抗爭，他們崇尚自然神力和祖先英靈。這種背景下，原始社會末期出現了氏族議事會、部落議事會、部落聯盟議事會。在這種全民參與的會議上，由于沒有制度約束，發言可以不受限制，會議也不求效率。會議做出決定后，與會者就共同遵守。恩格斯在評價此類會議的時候指出“它是氏族的一切成年男女享有平等權的民主集合。”由于沒有統治與被統治的劃分，此時的會議無所謂議事規則，屬于直接民主，全民政治。

隨著社會生產力發展，手工業從農業中分離出來，社會進入農商時期，出現君主專制。此時，氏族社會的全民政治開始動搖，會議在宗法行政習慣約束下，逐漸演變為提議、附議、表決的過程。會議的主持人或者會議的召集者開始由長者或首領擔任，而他們的意見往往成為會議形成最終決定的基本框架。由于社會等級的出現，與會者之間的關系由平視轉向仰望和低頭認命。處于對權威的敬畏，大多數與會者的意見不再能夠充分表達，會議中的民主議事氣氛逐漸減弱，有時甚至蕩然無存。隨著專制制度的鞏固，這一時期會議的形式也迅速完備起來。例如，一些正規會議要求與會人員正式著裝，發言須經過一定程序方視為有效和得體，一些重要的會議內容開始被記錄在甲骨上，等等。被強化了的祖宗之法、政治倫理，也必然將繁文縟節傳染給會議制度。

進入農商時代后期，原始的農產品價格低廉，刺激了手工業生產。隨著工業革命的悄然興起，自由的經濟競爭需要理性政治和法制行政的環境。社會開始關注人的尊嚴、人與人之間的平等、人的個性的自由發展。選票和協商開始逐漸替代了打斗和流血，迅速興起了選舉制度。伴隨封建制度的土崩瓦解，近現代議會制度隨之興起。可以說，議會制度是由選舉制度催生而來的，議會代表來自社會各個階層，反應不同民意。從這個時期開始，會議成為民主與決策的工具，議事規則逐漸為人們所關注，并得到起步和發展。

二、議事規則在英美國家早期民主實踐中產生

“議事規則”這個詞的原意是指英國議會協商議事時所遵循的規則和慣例，類似英國的“普通法”，是通過先例和習慣，經過長期的不斷積累發展而成的。早在16至17世紀，英國議會就形成了一系列沿用至今的基本議事規則，例如一次只能有一個議題、辯論必須圍繞當前的議題、意見對立的雙方應輪流獲得發言權、主持人應請正反雙方分別表決、取消或限制個人或少數人的辯論權利必須得到出席人數2/3以上的同意、禁止人身攻擊等。隨著新大陸的發現，這些規則和慣例被帶到美洲，演變成美國立法機構運作與發展的基本原則。美洲殖民地移植了英國的議事規則，《獨立宣言》和第一部美國憲法就是根據這些程序規則通過的。事實上，美國革命者和制憲者來自各殖民地，以前至多只有書信來往，正是相似的議事規則使這群素未謀面的陌生人得以在很短的時間內通過重大決議和不朽的革命宣言。1801年，托馬斯·杰斐遜有感于國會缺乏確定的議事規則，編撰了《議會規則手冊》，后來為眾議院所沿用和發展。盡管如此，許多政府機構和民間團體還是缺乏固定的議事規則，而且各地議事規則都不一樣，共同議事頗為不便。

到1876年前后，美國陸軍將軍亨利·羅伯特在搜集、整理、總結的基礎上起草并出版了一本通用的議事規則。他是在前人經驗基礎上編輯創造的這套程序規則，也被通稱為“羅伯特議事規則”。之后100多年，這套規則一直在經歷不斷的修訂和改進，取得了巨大的發展。從1970年以后，羅伯特家族還組成了“羅伯特規則協會”，專門從事這套規則的修訂工作。同時，美國也出現了以“美國議事專家協會”為代表的專門推廣“羅伯特議事規則”并培育議學專家的機構。這套規則經久不衰，且不斷發展變化，獲得了巨大成功，美國各機構組織的議事規則無不以羅伯特規則為原型，事實證明了他的價值和生命力。這套規則不僅規范議事程序、提高議事效率，而且也幫助提高普通公民的民主素養并培育社會的民主精神。

三、議事規則在我國社會發展中的實踐與運用

中國封建社會從群雄爭霸時代開始，輝煌的先秦文化中也曾有過民主議事的先例。然而，到漢唐之后的金鑾寶殿上，“君君臣臣”規矩越來越多，臣子們的地位越來越低微，從坐著到站著到跪著，到最后就只好“多磕頭少說話”以保平安了。幾千年封建權力的世襲，以及封建思想的禁錮，致使我國在議事學方面發展甚晚，落后于西方國家幾百年。最早將西方“議事規則”引入中國的是孫中山先生。他于1917年寫就《民權初步》，專門教國人如何開會議事。這本冊子主要根據羅伯特規則的早期版本寫成的，因而中山先生可算是中國議事學的發軔者。他在書中提出“集會者，實為民權發達之第一步”的命題，并且強調習練、演試羅伯特議事規則之類集會方法論的重要性。令人遺憾的是，20世紀初接踵而來的戰亂、紛爭，使得基于程序和論證規則的協商民主政治構思一直無從落實，直到十月革命后民主集中制思想傳播到中國。

最早提出“民主集中制”的是列寧，由于革命動員和集權發展的需要，列寧稱他所提出的集中制標以民主的集中制，但其重點是“集中”。這一點可以從民主集中制最初的中文翻譯中體現出來，即稱之為“民主主義的中央集權”、“德莫克乃西的中央集權”。李大釗、陳獨秀、瞿秋白等中國共產黨創始人稱之為“中央集權制”。作為共產國際的一個支部的中國共產黨成立以后自然是以“民主集中制”作為自己的組織原則。1945年，毛澤東在中共七大上，把民主集中制中“民主”與“集中”的關系概括為“在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主”，并寫入七大黨章。這一概括影響十分深遠，標志著中國共產黨在組織原則和議事規則上發生了根本性變化。這是基于中國革命道路上，堅持民主議事挽救黨和國家前途命運的實踐中得出的結論。最為典型的例子就是遵義會議。當年在“左”傾思想占統治地位，黨和紅軍處于十分危急、困難和復雜的情況下，會議充分發揚民主，在議事規則上擺事實、講道理，充分發表意見，通過民主表決，少數服從多數，并堅決服從組織決定，堅持了民主集中制原則。特別是博古作為會議主持人，自己成為會議批評的主要對象，但他沒有在會上利用職權壓制不同意見，從始至終主持了這個否定自己的會議，思想雖不通，但仍服從并執行了組織決定。由此可見，充分發揚黨內民主，嚴格遵循議事程序和規則是遵義會議成功召開的關鍵。

之后，黨的八大對民主集中制作出的科學解釋，以及逐漸開展的黨內民主實踐，顯示了民主集中制正確的發展趨勢。但是，從我國建設社會主義時期開始到“文化大革命”結束，民主集中制又經歷了曲折、復雜的發展過程。可以說，這個時期民主集中制并沒有真正實行，個人專斷拋棄了議事規則和程序公正。直到黨的十一屆三中全會召開，鄧小平指出：“我們實行的是民主集中制，這就是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。”這與黨的八大論述中相比，增加了“相結合”的要求。這個增加和要求非常重要，它使“民主”和“集中”的兩大過程有機地結合起來，避免了被割裂，使得民主集中制得到循環往復不斷發展。至此，在我們黨和國家議事原則上，民主集中制規定了個人與組織、部分與整體的關系，保證了個人權利的表達和集體意志的體現。

但是，今天我們也應當看到，在黨內執行民主集中制過程中，仍然存在著一些問題，影響著黨的建設。如黨的一些基層組織和部分黨員程序意識和規則意識不強，制度在執行中存在執行不嚴、監督不力，實行民主集中制沒有充分的制度保證，等等。我們在一些會議中常常看到：議題反映領導意志而脫離群眾；搞家長制、一言堂和包打天下；會議講形式、走過場；會后執行力度不夠，沒有嚴格的監督考核機制，以至于不得不再開會再發文件，一遍遍督促和檢查，會議效率低下。要解決這些問題，我們可以從羅伯特議事規則中得到啟迪和借鑒。實際上，羅伯特議事規則體現的就是“民主”與“集中”的思想，只不過他細化為了“民主法治、權力制衡、程序正當、效率與公平”等諸多理念，并把這些理念融會在規則之中，直接面向“實踐”、面向“細節”、面向“可操作性”。他就像一部設計良好的機器一樣，能夠有條不紊地讓各種意見得以充分表達，用規則來壓制各自內心私利的膨脹沖動，求同存異，然后按照規則表決。這種規則及所設計的操作程序，既保障了民主，也保障了效率。

近年來，將羅伯特議事規則運用于我國社會實踐的，不得不提到曾留學美國、任阿拉斯加大學學生議會議員的袁天鵬先生。他回國后成立了一家專門推廣“羅伯特議事規則”的公司，并在安徽阜陽南塘村進行了試驗。根據中國國情和農村的實際情況，他把幾百頁的《羅伯特議事規則》刪減成了“南塘十三條”。袁天鵬等人在安徽阜陽南塘村，幫助村民將西方的羅伯特議事規則，改造成鄉村版的“蘿卜白菜規則”，應用于日常的開會議事。事實證明，南塘合作社的村民們學習“蘿卜白菜規則”后，唯領導是從的領導人文化，與誰也不得罪的老好人文化，都得到了有效解決。這不得不讓我們更加關注“羅伯特議事規則”對黨委政府部門的會務工作的普遍指導意義。畢竟，民主的細節決定民主的真實，沒有操作細節的民主往往意味著欺騙，可操作的民主才是民主的真正落實。

中共重慶市沙坪壩區委黨校

責任編輯：張 波