PPP實踐中存在的問題及對策建議

□楊樹維

PPP實踐中存在的問題及對策建議

□楊樹維

黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。在當(dāng)前形勢下推廣PPP，是緩解地方政府債務(wù)壓力的需要，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的需要，是全面推進(jìn)依法治國的需要，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的需要。從目前來看，國家層面出臺了PPP工作通知、操作指南、合同指南等規(guī)范性文件，完善了預(yù)算管理、政府采購等配套管理辦法，初步構(gòu)建了PPP制度體系；地方層面，截至2014年底，包括重慶在內(nèi)的8個省（市）發(fā)布了PPP模式推廣與運(yùn)用指導(dǎo)文件，7個省（市）公布了PPP示范或試點項目，但實際操作過程進(jìn)展緩慢，部分環(huán)節(jié)存在一定的困難和問題。對當(dāng)前各省（市）PPP實施情況進(jìn)行梳理，總結(jié)經(jīng)驗和發(fā)現(xiàn)存在的問題，對重慶積極穩(wěn)妥地推進(jìn)PPP工作具有借鑒意義。

一、各省（市）PPP實踐推進(jìn)情況

（一）項目總體情況

7省市公布的PPP示范或試點項目469個，總投資額達(dá)8223億元。其中，四川省公布項目264個，總投資額2534億元；福建省公布項目28個，總投資額1479億元；青海省公布項目80個，總投資額1025億元；重慶市公布項目10個，總投資額1018億元；江蘇省公布項目15個，總投資額875億元；安徽省公布項目42個，總投資額709.53億元；湖南省公布項目30個，總投資額583億元。

（二）項目分項情況

7省市公布的PPP項目涉及的投資領(lǐng)域包括：生態(tài)環(huán)境保護(hù)（含污水處理、固廢處理、垃圾發(fā)電、濕地保護(hù)等）、道路（含市政基礎(chǔ)設(shè)施）、供水、教育、公共交通、醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和旅游、養(yǎng)老、文體場館、保障性住房、鐵路、水利、供氣供熱、土地整理、港口物流、其他等16個方面。其中，生態(tài)環(huán)保類項目數(shù)量最多，約占總項目數(shù)的30%。公共交通和道路項目的投資總額最大，約占項目總投資額的一半。分省來看，四川、安徽、江蘇、湖南四省的生態(tài)環(huán)境保護(hù)類項目個數(shù)占比最大；福建道路項目個數(shù)占比最大；湖南醫(yī)療項目無論個數(shù)和金額都占比最大；福建、湖南、安徽有一定數(shù)量的產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目；重慶和四川的清單中有土地整理項目，四川、福建、湖南推出了保障房項目。

二、PPP實踐中存在的問題

各地在推行PPP過程中存在七個方面的難點和問題。

（一）項目公司的設(shè)立方式：有限責(zé)任還是無限連帶責(zé)任

從實施的PPP項目情況來看，投資人（中標(biāo)人）在得到確定或中標(biāo)后，基本都會設(shè)立一個有限責(zé)任公司（即：項目公司SPC或SPV），以該公司的名義實施PPP項目。PPP項目公司一般采用的是有限責(zé)任公司方式，投資各方按投資額承擔(dān)有限責(zé)任。而實踐中，部分PPP項目尤其是招投標(biāo)獲得的PPP項目，會要求投資人（中標(biāo)人）對其設(shè)立的項目公司承擔(dān)無限連帶責(zé)任。

（二）項目公司能否獲得PPP項目的土地使用權(quán)

從法律依據(jù)來看，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第54條“城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得。”，部分PPP項目的用地可以采取劃撥地方式。而根據(jù)2001年10月，國土資源部發(fā)布的《劃撥用地目錄》規(guī)定“對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項目，可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)。對以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項目，應(yīng)以有償方式提供土地使用權(quán)。”，則需要界定營利性質(zhì)。

PPP項目是否以盈利為目的界定、是否可以劃撥用地，各地的操作和認(rèn)識均不統(tǒng)一。具體來看，PPP項目如果是通過出讓方式取得，則可能的出讓方式有招拍掛及協(xié)議出讓，但協(xié)議出讓有明確的程序性限定。顯然，國有土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣掛牌，與特許經(jīng)營權(quán)的招標(biāo)，是兩條線。獲得特許經(jīng)營權(quán)，并不能保證項目公司獲得土地使用權(quán)。實踐中，很多項目公司基本沒有獲得項目所占土地的使用權(quán)，進(jìn)而影響項目公司對項目資產(chǎn)的所有權(quán)，影響了項目公司的融資方式和能力，也挫傷了投資人的積極性。

（三）風(fēng)險的防范與分擔(dān)問題

目前，PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不夠完善。主要表現(xiàn)在：投資人要承擔(dān)最低保證供應(yīng)量、政府遲延支付、法律變更的風(fēng)險，而政府卻反而承擔(dān)了項目不能完工建設(shè)、停運(yùn)的風(fēng)險。

在風(fēng)險控制方面，財政部給出了“風(fēng)險由最適宜方承擔(dān)”的原則。《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金【2014】76號）中明確：“注重體制機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，按照‘風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)’的原則，合理分配項目風(fēng)險，項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承擔(dān)。”然而，承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險也意味著在風(fēng)險對等回報方面占據(jù)更大的話語權(quán)，如何在實踐中體現(xiàn)政府與投資人風(fēng)險的最佳應(yīng)對、最佳分擔(dān)，進(jìn)而降低PPP項目的整體風(fēng)險，仍是實施難點。

（四）投資回報的合理確定問題

合理確定投資回報率是吸引社會資本進(jìn)入的關(guān)鍵。投資回報太低，對民營資本沒有吸引力；投資回報太高，則增加了財政壓力。在目前預(yù)測今后較長時間的投資回報問題，顯然存在很大的困難及不確定性。

（五）特許經(jīng)營權(quán)的授予及合作協(xié)議的問題

特許經(jīng)營權(quán)涉及各方利益，但法律責(zé)任并不明確，現(xiàn)行法律體系對PPP特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)規(guī)定不夠完善。在簽訂協(xié)議中如果準(zhǔn)確界定特許經(jīng)營權(quán)，實施過程中將帶來爭議糾紛，如何根據(jù)運(yùn)營情況以及法律法規(guī)、政策環(huán)境，建立項目運(yùn)營協(xié)商解決機(jī)制也是影響PPP項目順利實施的問題。

（六）PPP項目全過程的監(jiān)管問題

PPP模式中，投資人追求的是經(jīng)濟(jì)利益，政府追求的是公共服務(wù)。對PPP項目實施全過程進(jìn)行監(jiān)管是兌現(xiàn)政府和社會資本權(quán)、責(zé)、利的關(guān)鍵。當(dāng)前PPP項目監(jiān)管的主要依據(jù)，是原建設(shè)部2005年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》和2004年的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。根據(jù)《辦法》，對獲得特許經(jīng)營權(quán)的投資人，應(yīng)至少兩年進(jìn)行一次經(jīng)營情況的中期評估。而在PPP實踐中，項目前期基本上沒有進(jìn)行評估，或在多年后提供簡單的評估。而地方性法規(guī)對監(jiān)管也只做出概括性或籠統(tǒng)性的規(guī)定，并未涉及監(jiān)管過程中責(zé)任的分擔(dān)及相應(yīng)法律后果的承擔(dān)，這讓在現(xiàn)實中真正實現(xiàn)監(jiān)管成為空中樓閣。

（七）人才及第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)不足的問題

PPP持續(xù)時間長，并且涉及法律、金融、工程管理、會計等不同領(lǐng)域、不同專業(yè)的要求，相關(guān)機(jī)制設(shè)計要求更加嚴(yán)謹(jǐn)。因此，對PPP從業(yè)者的綜合素質(zhì)要求極高。但由于我國PPP進(jìn)程緩慢，在此方面的人才積累不足。相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)多是某一專業(yè)領(lǐng)域（如：招標(biāo)、法律、會計、金融等獨立領(lǐng)域）的專家，缺乏大型、具有綜合性、且在PPP領(lǐng)域有較多工作經(jīng)驗的第三方中介機(jī)構(gòu)。

三、對推進(jìn)PPP工作的相關(guān)建議

（一）做好PPP模式的頂層設(shè)計

做好PPP模式的頂層設(shè)計，是增強(qiáng)投資者信心、順利推動PPP實施的有效舉措。一是形成一套法律，完善PPP相關(guān)法律法規(guī)，明確PPP實施過程中關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)、土地所有權(quán)、項目所有權(quán)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；二是搭建一個框架，盡快出臺PPP工作操作指南、合同指南以及關(guān)于PPP的預(yù)算管理、政府采購等制度，形成指導(dǎo)PPP實踐的框架體系；三是設(shè)立一個機(jī)構(gòu)，借鑒國際經(jīng)驗結(jié)合地方實際，設(shè)立“PPP中心”，主要負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)咨詢、技術(shù)支持等具體事務(wù)；四是做好一系列規(guī)劃，把PPP工作納入本地區(qū)“十三五”規(guī)劃統(tǒng)籌推進(jìn)，讓PPP實施“路線圖”變得更加清晰可見。

（二）建立推進(jìn)PPP的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

建議成立PPP中心，為推進(jìn)PPP工作提供必要的技術(shù)支撐和組織保障，更好的促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展，具體負(fù)責(zé)項目儲備、融資支持、爭議協(xié)調(diào)等，牽頭在PPP項目的選擇、立項、審批等環(huán)節(jié)形成協(xié)調(diào)工作機(jī)制，避免政府部門多頭管理、工作互相推諉、項目操作程序不規(guī)范等弊端。據(jù)悉，2014年底，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心正式獲批。在地方層面，江蘇省、福建省已成立省級PPP中心。

（三）加快推進(jìn)PPP示范或試點工作

一方面，加快推進(jìn)已經(jīng)開展的PPP示范及試點工作，注意項目經(jīng)驗總結(jié)及關(guān)鍵問題攻關(guān)；另一方面，選擇具備條件的領(lǐng)域，篩選一批有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施類投資項目，繼續(xù)開展PPP示范或試點。通過PPP試點工作，盡快形成各類型項目PPP操作指南和標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，明確項目操作流程、運(yùn)作方式、PPP談判要點、招標(biāo)文件及項目合同編寫，從而有利于在全面推廣時少走彎路，確保PPP項目運(yùn)行質(zhì)量。

（四）建立項目信息發(fā)布及公眾參與監(jiān)督機(jī)制

完善政府監(jiān)管和社會監(jiān)督機(jī)制，建立統(tǒng)一的PPP項目信息發(fā)布機(jī)制，保證項目信息的及時性和準(zhǔn)確性，做到公開、公平、公正。

（五）更好地發(fā)揮咨詢機(jī)構(gòu)作用

順利推進(jìn)PPP工作需要綜合性咨詢機(jī)構(gòu)的支持與服務(wù)。加大政府購買咨詢服務(wù)力度，扶持大型綜合性咨詢機(jī)構(gòu)參與PPP項目全過程服務(wù)工作，包括從PPP項目的可行性評估、項目風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的確定、項目定價機(jī)制與調(diào)價公式的設(shè)計、項目收益中政府補(bǔ)貼的核算，到項目運(yùn)營中的監(jiān)督管理以及項目實施后的績效評價等。

（六）強(qiáng)化有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險分擔(dān)是PPP模式的核心環(huán)節(jié)。在項目所處的不同階段會遇到不同的風(fēng)險，原則上，風(fēng)險應(yīng)由最能控制風(fēng)險發(fā)生的一方承擔(dān)，屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的，由投資者承擔(dān)，而超出投資者控制范圍的風(fēng)險，如法律風(fēng)險、利率風(fēng)險等，則應(yīng)由政府獨立承擔(dān)，或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔(dān)。

作者：重咨集團(tuán)總經(jīng)理、黨委副書記

責(zé)任編輯：馬 健