合肥經濟圈空間發展特征及對策研究

鄭 軍，劉復友

（安徽省城鄉規劃設計研究院，安徽合肥230022）

2006年安徽省第八次黨代會提出“省會經濟圈”戰略構想，2009年安徽省委省政府出臺《關于加快合肥經濟圈建設的若干意見》，“省會經濟圈”正式更名為“合肥經濟圈”，范圍由原來的合肥、六安、巢湖三市展到合肥、淮南、六安、巢湖、桐城五市。2011年7月根據《國務院關于同意安徽省撤銷地級巢湖市及部分行政區劃調整的批復》，安徽省撤銷地級巢湖市及部分行政區劃調整，原本所轄的一區四縣行政區劃進行相應調整，分別劃歸合肥、蕪湖、馬鞍山三市管轄，合肥以及合肥經濟圈對全省帶動輻射能力越來越明顯，經濟圈進一步擴容，定遠縣、滁州市整體相繼納入合肥經濟圈范疇，實現合肥經濟圈與南京都市圈無縫對接和融合發展。進入新階段，安徽省委省政府要求推進合肥經濟圈加快一體化發展，以合肥建設全國有影響力的長三角副中心城市為統領，深化區域合作，優化資源配置，聚合發展能量，形成整體優勢，把經濟圈建成接軌長三角、在全國有影響力的城市圈品牌。面臨新的要求，合肥經濟圈應立足自身發展階段特征，借鑒國內外經濟圈普遍發展規律，解決目前存在轉型與特色化發展、空間布局優化、生態文明建設、公共交通組織、特殊功能培育、區域協調發展等諸多問題，提出相應對策和建議。

1 合肥經濟圈發展特征

合肥經濟圈以合肥為區域對外開放的龍頭城市，逐步發展成為我國長三角城市群副中心城市，與南京都市圈、徐州都市圈、武漢城市圈、中原城市群、昌九城鎮群、長株潭城市群等形成競爭合作態勢。目前，合肥經濟圈空間發展呈現以下特征。

圖1 合肥經濟圈行政區劃圖

1.1 區域城鎮體系結構不斷優化，但布局較為分散

近年來合肥經濟圈城鎮體系不斷優化，現包括1個300萬人以上的大城市（合肥）、3個50-200萬人的城市（淮南、六安、滁州）8個小城市（巢湖、桐城等）和若干小城鎮，已基本形成梯次明顯、功能互補，大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系，城鎮體系職能不斷完善，互補性進一步增強。但通過國內類似經濟圈以核心城市為中心半徑100km范圍城鎮分布的比對發現，以武漢、南京、鄭州，成都等城市為核心，多方向已實現點軸帶動、集聚發展，形成較為集聚的城鎮群，集聚程度雖有不同，但50～80km范圍內已基本呈現出圈層發展態勢，而以合肥為中心100km半徑范圍內，合肥經濟圈各城市基本呈分散發展，已有軸帶聯系也較弱，缺乏空間上集聚，尚未形成集聚圈層，空間布局分散造成圈內城市間集聚效應不明顯，功能聯系還較弱（圖2）。

圖2 合肥經濟圈水平接近的經濟圈城鎮分布示意圖

1.2 交通基礎設施逐步改善，但密度上存在較大差距

合肥經濟圈近年加快推進以交通為重點的區域基礎設施一體化，經濟圈各市縣通往新橋機場的快速連接線加快規劃建設中，圈內各市縣間干線公路改造也加快推進，并修訂了合肥經濟圈軌道交通線網規劃，交通基礎設施和互聯互通水平有了較大提升。但與國內發展水平較為接近的經濟圈相比，交通網密度特別高速公路、軌道交通網密度偏低。根據Google地圖顯示南京、武漢、成都、鄭州等城市100公里半徑范圍內高速公路網密度已達到300km/萬km2以上，為圈層式發展奠定了可達性的基礎。合肥經濟圈高速公路網密度達到193km/萬km2，僅是周邊城鎮群的0.6倍，差距較大（圖3）。

圖3 經濟圈核心城市周邊高速公路網密度示意圖

1.3 生態環境保護與綜合治理需要加強區域長期有效合作

合肥經濟圈生態環境保護和環境綜合治理得到重視，其中環巢湖生態文明示范區已上升為國家級生態文明示范區，已編制《環巢湖生態示范區保護與建設規劃》指導環巢湖地區各類項目開展，建立清晰、合理的空間秩序和保護與建設規則，包括對環巢湖生態文明示范區部分河道進行水利綜合治理和生態修復；污水處理工程、污水管網工程、濕地保護等方面的環境綜合治理。但生態環境保護和環境綜合治理不是一蹴而就的，需要長期努力和跨行政區域進行深度合作。淮河及巢湖流域綜合治理、淮南采煤沉陷區治理、六安大別山生態保育工程等都是合肥經濟圈所必須重點關注的生態問題，既需要明確落實責任，也要創新體制機制給予生態保護地區以適當補償。

1.4 重要潛力功能區域培育缺少上位規劃支撐

合肥經濟圈內一些重要功能地區缺少上位規劃，需從經濟圈發展戰略準轉型、功能互補性以及資源合理利用等角度研究并尋求上位規劃和相關政策支持，給予這些地區規劃建設合法性，優化區域空間布局，滿足區域社會經濟發展的實際需要，促進區域整體競爭能力提升。例如合肥新橋臨空產業園、環巢湖生態文明示范區、廬南重工業基地，下塘重工業基地、中科智城、淮南化工基地、六安東部新城、霍邱鋼鐵基地、金寨現代產業園、滁州定遠鹽化工基地、汊河產業基地和烏衣產業基地等。

1.5 相向發展已成為空間拓展主要趨勢，但缺少協同機制

從合肥經濟圈各城市規劃圖拼合看，圍繞交通走廊，相向發展是城市主要空間拓展方式。合肥主城區向四個方向拓展，建設北部城區、西部城區、南部濱湖新區和東部城區；淮南中心城區向南建設山南新區；六安中心城區向東建設東部新城；滁州向南京方向建設產業新城；桐城圍繞交通走廊建設東部新城。但總體來說區域城鎮密集度不高，城鎮發展呈現均衡分散，城市規劃道路網不協調，各城市路網相對自我封閉，城鎮規劃形態分散未凸顯優勢，尤其是城市邊界鄰接地區未受關注（圖4）。而目前鄰接地區正在成為新的空間增長點鄰接地區的邊界合作共贏、產業協作共建、基礎設施共享、生態環境同治發展訴求日益明顯。

圖4 合肥經濟圈各城市規劃拼合圖

2 國內外經濟圈經驗對合肥經濟圈發展的借鑒

2.1 空間組織由中心集聚轉向外溢輻射和相對均衡

根據國內外經驗經濟圈空間形態主要有“強核”、“外溢”、“布網”、“整合”、“耦合”等發展階段，總體呈現由集聚向相對均衡，有機分布的發展態勢。成熟前期，采取中心城市集聚帶動戰略，一般以單中心模式、圈層結構、點軸模式組織空間；進入成熟期后，努力構建扁平狀網絡結構。國內以濟南、南京、武漢、合肥、太原等省會城市為區域支點的城鎮集聚區，城鎮空間總體趨向大中小城市和小城鎮協調發展的格局。建議合肥經濟圈空間結構組織采用分步式策略，近期構建一種點軸空間格局，增強合淮、合六、合寧、合蕪、合安等五個通道沿線城鎮功能培育，實行TOD開發建設策略，引導城鎮沿通道地區組團式布局，控制沿交通線無序蔓延，其它地區則重視保護農業生產空間和生態環境；遠期則構建一種網絡狀格局。

2.2 加強生態環境建設，構筑生態文明保障體系

重視生態核、生態屏障、生態廊道、生態斑塊與人居環境建設。強調“環境同治”，構筑合肥經濟圈環巢湖生態核、大別山生態屏障、沿淮河和引江濟淮、大型水利工程、江淮分水嶺等生態廊道，形成“一核、一區、四廊、多斑塊”生態體系；建設策略方面采用綜合利用、焚燒、生化處理等形式，推動固體廢物的3R進程（特別是作物秸稈的回收利用）；加強生態景觀和文化景觀管制空間管制，引導區域生態安全格局和歷史文化體系的有效保護與利用；構建統一的區域環境目標和標準，實施推廣循環經濟和生態城鎮建設指標體系；共建共享污染處置設施；促進圈內節能環保產業集群化、規模化發展。制定保障措施，構建區域生態環境管理協調機制，通過“聯席會議”、“聯合行動”、“信息互通”、“聯合辦公”等多種形式加強協作；建立污染源監控、環境質量檢測、污染事故應急處置三位一體的區域環境安全保障系統。

2.3 加強交通基礎設施建設，重點支持城際軌道交通建設

區域交通基礎設施一體化是經濟圈建設先行條件，應積極構建一小時城際通勤圈和生活圈，近期提升合寧、合淮、合六、合安、合蕪等交通通道的通行能力，建設以合肥為中心，1小時之內到達各主要城市的交通圈和生活圈；適時進行合淮、合蕪、合六、合寧、合安城際鐵路建設；以高速鐵路、城際軌道、高速公路為紐帶，串聯經濟圈重要發展區、主要城鎮和休閑游憩地區，形成生產、生活與休閑發展軸線；建設合肥連接淮南、六安、滁州、桐城等城市與各自周邊重要城鎮的公交線，逐步實現5大城市間公共交通無縫銜接；實現圈內公交、長途汽車票收費、高速公路繳費一張卡輕松支付（圖5）。

圖5 合肥經濟圈城際軌道交通引導示意圖

2.4 設立若干特別政策地區，支持其加快發展

依據《安徽省城鎮體系規劃（2012-2030）》，結合合肥經濟圈發展的實際情況，借鑒國內外重點戰略地區或產業基地發展的經驗，按照分類發展的原則，支持合肥經濟圈重要功能區發展。重要功能區可通過城鎮等級規模優化支持發展，也可以參照皖江城市帶承接產業示范區集中區的相關政策單獨供應土地。主要有以下幾個類別：（1）重點支持基于資源開發的產業基地。例如淮南煤化工基地、定遠鹽化工基地、廬南重工業基地、霍邱鋼鐵基地；（2）按照依托特大城市的市場和資源要素或發揮邊境區位優勢，加強經濟圈與周邊區域合作。例如滁州汊河產業基地和烏衣產業基地、六安葉集試驗區等；（3）從戰略視角提升區域整體競爭力。例如中科智城等高新技術產業集聚區；（4）響應國家扶貧開發號召，培育有特色的空間載體。例如金寨現代產業園；（5）培育獨立于城市之外的區域綜合交通樞紐。例如空港經濟示范區；（6）立足合作共建和優化區域空間結構。合淮共建產業基地、合六產業基地等。

2.5 繼續創新組織架構與實施機制

根據國內外經驗設立跨行政區管理機構，實現官方與非官方跨區域協調機構并存。官方機構參照皖北辦和皖江辦規格，在省級層面成立合肥經濟圈規劃協調領導小組，由分管副省長任組長，全面領導經濟圈建設，協調各方利益；非官方機構成立合肥經濟圈規劃建設委員會，成員由大學教授、企業集團負責人以及社會團體組成，定期召開經濟圈規劃建設研討會，并負責審核經濟圈一系列規劃編制成果，對各項建設工作進行監督；同時圍繞經濟開展各種論壇、峰會與合作洽會談。

頒布各種法律法規保障規劃實施，不斷拓寬經濟圈建設資金渠道，探索土地利用新機制和生態、資源利用與補償機制。頒布法律、簽訂協議，通過安徽省頒布“一條例一決定”為合肥經濟圈的建設發展提供行政和法律保障；圈內各城市政府簽訂共同遵守的協議和公約；優化合肥經濟圈內土地利用空間格局，通過有效的土地利用評價系統，建立土地利用規劃指標調劑、耕地保有量和基本農田保護面積易地代保以及新增耕地指標有償調劑使用制度。

3 總結

近年來隨著合肥現代化濱湖大城市建設持續深入推進，合肥正向全國有較大影響的區域性特大城市邁進，打造長三角城市群副中心城市，合肥對合肥經濟圈乃至全省帶動輻射能力將越來越明顯，合肥經濟圈的擴容也是大勢所趨，重點仍然是與皖江城市帶示范區內城市間的融合發展。但合肥經濟圈也面臨著轉型升級發展的重要任務和眾多挑戰，空間布局需要從“集聚”走向“外溢”，注重點軸功能培育；注重生態文明建設為前提，完善生態文明保障機制，推動區域可持續發展；加強圈內外交通特別是公共交通基礎設施建設，打造1小時城際圈和生活圈；通過轉型發展，分類培育若干特別功能組團；創新組織架構和區域協調體制機制，發揮政府和非政府組織的多元推動作用，促進合肥經濟圈各項事業健康有序發展。

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