皖江地區縣域新型城鎮化路徑研究

林 斐，李 玲

（1.安徽省社會科學院經濟所，安徽合肥 230051；2.安徽大學經濟學院，安徽合肥230601）

依托縣域中小城鎮推進新型城鎮化，對我省推進就地就近進就業，提升全省城鎮化質量與水平，作為全國新型城鎮化試點省具有重要意義。

縣域城鎮化即就近就地城鎮化，是以城市型與鄉村型小城鎮（包括縣城、建制鎮與集鎮）為主要載體，推進縣域新型城鎮化面臨的新課題，就是探索以小城鎮為載體的就近就地就業最優路徑。本文以安徽省皖江地區為例，分析以皖江縣域小城鎮的就地就近城鎮化承載力，提出推進皖江縣域城鎮化的建議，以此對全省推進縣域新型城鎮化提供經驗借鑒。

1 皖江地區縣域城鎮化路徑特征

皖江地區即皖江城市帶承接產業轉移示范區所轄區域，包括了9個中心城市，轄區內32個縣、5個縣級市、402個建制鎮和150個鄉政府所在地的集鎮，這個范圍作為全省承接產業轉移的工業化重點地區，也是全省城鎮化水平最高的地區。皖江縣域面積63441平方公里，總人口2211.4萬人，分別占皖江地區面積的83.48%、人口的71.36%；占全省總面積的45.2%、占全省人口的36.67%。其生產總值5985.9億元，財政收入735.4億元，分別占皖江地區46.66%和34.29%，占全省的31.44%和21.84%。人均地區生產總值27068元，相當于皖江地區65.39%，相當于全省的85.43%（見表1）。這些指標反映了皖江縣域面積和人口在皖江地區占比較高，但經濟總量、財政收入與人均GDP，低于皖江地區及全省平均水平（見表1）。主要特征表現為：

表1 2013年皖江地區縣域主要指標及占比

第一，接近全省平均水平。皖江縣（市）域城鎮人口1066.5萬人，縣域城鎮化率48.2%。皖江縣域城鎮人口占皖江地區57.57%，占全省城鎮人口36.92%，占全省總人口51.4%。2013年皖江地區城鎮化率59.78%，全省城鎮化率47.9%，全國城鎮化率53.7%，皖江地區城鎮化率高出全省平均水平11.8個百分點，高于全國平均水平6個百分點，但是皖江縣域城鎮化率比皖江地區平均水平低11.6百分點，比全省城鎮化率僅高0.3個百分點。這說明了皖江地區作為全省城鎮化率最高的區域，但縣域城鎮化水平大體與全省城鎮化水平相當。

第二，城鎮化路徑差異大。皖江縣域37個縣城（包括縣級市）城鎮人口占比25.71%、402個建制鎮的城鎮人口占比28.29%，150個鄉集鎮城鎮人口占比3.61%（見表2）。不同類型城鎮，的城鎮人口承載力有很大不同。最高的是中心城鎮，其次是縣城與建制鎮。中心城市、縣城（縣級市）、建制鎮、鄉集鎮人口規模之比1：2：7：196。中心城市的人口規模是集鎮人均規模的196倍。人口就地就近城鎮化與異地城鎮化的之比約3：2，可見就地就近城鎮化是當前人口城鎮化的主體。

表2 2013年皖江地區不同類型城鎮人口結構

第三，人口集聚與城市能級相關。2013年皖江地區9個中心城市城鎮人口及凈流入人口比重都是最高的。在皖江地區9個中心城市中，合肥市作為省會城市，皖江地區的核心城市的城鎮化率最高，2013年城鎮化率67.8%，高出第二位高的馬鞍山市62.58%，5個多百分點。2005-2013年間9個城市的城區人口（包括暫住人口）增長速度年均達7.81%，城區面積的增長面積年均7.27%，人口增長速度高出土地城鎮化速度0.54個百分點（見表3），由此可見，城市能級越高，人口集聚能力越強，城市規模越大，吸納的人口數量越多，顯示了城市人口集聚力與城市能級的相關性，皖江縣域人口持續向本地區中心城市流入，是人口城鎮化的重要特征表現。

表3 2005—2013年皖江地區9市城區人口與建成區面積

第四，人口向中心城市集聚。從人口流向看，9個中心城市建城區六個月以上的暫住人口達193.5萬人，占建城區總人口的24.6%。402個鎮的暫住人口63.6萬人，占建城區總人口6.0%。2005-2013年間皖江地區人口流向市外比重由68.03%提升至77.16%，流向本市的人口比例僅由8.63%上升到9.19%，皖江地區中心城市人口總量是402個鎮人口總量的1.5倍多。皖江地區皖江縣域內流向本縣的人口比例由23.33%下降至22.24%，下降了1.1個百分點，就地就近城鎮化人口比重雖有提升，但很少。近年來全省農村人口開始減少外出，流向市外的人口比重由81.83%下降到77.26%，皖江地區則由68.03%上升至77.16%（表4），市域縣域外人口數量增長了，我省及皖江地區人口城鎮化速度顯然高于皖江縣域人口城鎮化速度。皖江地區建制鎮的城鎮人口比重高于縣城的城鎮人口比重，只因為建制鎮在數量上占絕對優勢，而縣城只有一個，而縣域內人口也是向縣城集中的。

表4 皖江地區9市外出半年以上人口流向構成（%）

皖江地區異地城鎮化路徑，保持了以人口向區域內縣域外的中心城市集聚，就地就近城鎮化向縣城集中，縣域人口城鎮化的基本格局沒有打破，處在相對穩定狀態。隨著城鎮化的推進，大城市的人口增長加快，達到飽和狀態之時，加快就近就地城鎮化進程就顯得越來越迫切。

2 皖江地區縣域城鎮化路徑分析

皖江縣域城鎮化的路徑，城鎮人口承載力與城鎮功能、基礎設施投入建設狀況有關，下面具體分析城鎮人口規模與城鎮承載力之間的關系，主要表現在：

2.1 縣城：縣域人口集聚的中心城市

縣城城鎮人口最為集中。縣城人口承載力在四類城鎮中最大，增長最多的。皖江地區32個縣城的鎮均人口規模12.86萬人，其中只有5個縣城城鎮人口規模超過20萬人，9個縣城規模在10萬人以下，14個縣城人口規模10-20萬。我國中等城市人口規模至少20萬，相比而言，皖江地區一些縣城只有小城鎮人口規模，總體上偏小。32個縣城建成區平均面積18.05平方公里，人口密度7125人/平方公里，而全省22個市建成區2013年人口密度2359人/平方公里。皖江地區縣城人口密度過高，按縣城每平方公里1萬人計算，相對應鎮均人口規模，鎮均人口規模可再增加5萬人，相比現有城鎮人口規模，還有三分之一的上升空間。

縣城收入與市政建設支出懸殊。我國“城市型”小城鎮年財政收入一般在1億元以上，皖江地區包括縣城在內的439個建制鎮財政收入總額279.39億元,其中32個縣城財政收入總額68.34億元,占全區鎮級財政收入的24.46%,18個縣城財政收入超過1億元，其中樅陽、肥西、廬江縣的縣城財政收入最高，分別達9.09、7.77、7.46億元,差不多達到人口規模較小的縣年財政收入總和。另有12個縣城財政收入較低，低于1億元，其中銅陵縣五松鎮最低只有1600萬元。市政建設投資和維護費用支出。32個縣城市政建設總投資215.62億元,市政維護費用總支出160.61億元,分別占全省縣城的61.32%和62.42%（見表5）。縣城市政建設投資和維護費用支出遠超出財政收入，鎮均財政收入2億元，鎮均市政建設與維護支出近12億元，基礎設施建設依靠上級財政轉移支付。

表5 2013年皖江32個縣城城區與基礎設施狀況

部分縣城城鎮功能不強。皖江地區縣域城鎮的功能差別較大。16個縣城人均道路面積低于全省縣城建成區17.32平方米，肥東縣店埠鎮最低，8.85平方米；皖江地區縣城建成區人均公園綠地面積9.66平方米，潛山縣梅城鎮最低的3.51平方米；皖江地區15個縣城低于全省縣城建成區綠地率25.50%，望江縣華陽鎮最低，僅7.73%；14個縣城污水處理率低于全省縣城污水處理率91.77%，南陵縣籍山鎮最低，只有80.0%；另外自來水、燃氣普及率、供水管密度、建成區綠化覆率、生活垃圾處理率等，皖江地區一些縣城未達到全省縣城的平均水平,市政基礎水平還不強。

2.2 建制鎮：人口分散集聚的“新市鎮”

建制鎮規模太小。皖江地區402個建制鎮鎮鎮區人口規模偏小，鎮均人口規模只有1.3萬，略高于全省平均水平1.2萬人，建成區面積在1—3平方公里之間。9個城市中馬鞍山市建制鎮鎮均人口規模最大，為1.688萬人，池州市最少，只有0.785萬人。人口規模只相對應于“鄉村型”小城鎮的人口規模范圍。）

鎮經濟實力與人口規模差距大。皖江地區建制鎮的財政收入差異很大。建制鎮鎮均財政收入6773萬元，同一區域內各鎮差別也相當大，如合肥、蕪湖、馬鞍山3市鎮均財政收入超億元（見表6）。這三個市鎮財政收入較高，鎮區人口規模也較大。但是滁州、六安、銅陵市的鎮區財力不高，但鎮均人口規模也上萬人，宣城與池州鎮區人口平均規模在萬人以上，財政收入有限。鎮的經濟實力并不與人口規模成正比，也反映了當前鎮域經濟實力對人口的承載力沒的發揮出來。

表6 2013年皖江地區建制鎮若干主要情況

鎮區城鎮功能弱。皖江一些建制鎮在燃氣普及率、人均道路面積、污水處理率、綠地率、生活垃圾處理率等方面，低于全省平均水平，在公用設施和生態環境方面的平均水平在全國是居中偏下的。大部分建制鎮只設初中，高中集中到縣里；鎮普遍建有衛生院，但大多數設備簡陋，診療水平低，醫療設施匱乏；文化設施長期投入不足，條件簡陋等問題。

2.3 集鎮：人口集聚弱的“鄉村型”小城鎮

鎮均人口規模偏小。皖江地區150個鄉集鎮，數量占到全省近一半。鎮均人口規模4455人，比全省平均規模4612人，還少157人，人口規模偏小。除合肥、滁州、六安、宣城4市以外，其他5市鄉集鎮人口規模小于全省平均水平，合肥市最大的集鎮只有1.533平方公里，人口規模不到7000人；鎮均建成區規模除合肥、滁州、六安、宣城4市以外，其他5市都小于全省平均水平，并且都不到1平方公里。一些鄉集鎮的規模，只與北方的規模較大的中心村相當。集鎮農村地區的土地使用效率極低。

集鎮建設投資不足。全省322個鄉集鎮的市政建設投資鎮均1448萬元，皖江地區150個鄉集鎮市政建設投資鎮均1116萬元，低于全省平均水平。其中安慶市最低，鎮均僅591萬元，馬鞍山、蕪湖、銅陵、宣城4市高于全省平均水平，但幅度都不大。安徽省鄉集鎮市政建設投資水平在全國大體處于中等水平，而皖江地區的鄉集鎮市政建設投資尚低于全省平均水平，反映了皖江地區鄉集鎮基礎設施投入太少，靠本身財力，難有足夠的資金搞建設，導致鎮均建設投資低于全省平均水平。

鄉集鎮功能不全。大多數鄉鎮以集貿型為主。集鎮僅僅是相對集中的居民點，雖然建了街道，但集市總是熱鬧不起來。商品交換集合地，集鎮的“中心”作用并未真正發揮出來，功能十分不完備。如鄉集鎮基本沒有高中，初中也存在師資不足、辦學困難的問題，有學前教育的鄉集鎮也不多，規模很小；醫療衛生方面，鄉集鎮處于收不抵出狀態；在文化事業方面，也是處于人員少、設施少、活動少的“三少”狀態、與農村幾無區別。公用設施和生態環境情況雖然略好于全省平均水平。某些方面皖江高于全省水平，部分鄉集鎮落后。如燃氣普及率，合肥、馬鞍山鄉集鎮低于全省平均水平；人均道路面積也是如此，合肥、安慶低于全省平均水平；綠地率，合肥、馬鞍山、安慶、宣城低于全省平均水平。生活垃圾處理率也是低于全省平均水平，合肥、滁州、六安、蕪湖、宣城、池州、安慶低于全省平均水平。皖江地區建制鎮“城市型”不足，“鄉村性”突出。

表7 2013年皖江地區鄉集鎮若干主要情況

綜上所述，皖江地區縣域各類城鎮承載力有著較大差異（表8），縣城人口集聚力強，但都沒有達到中等城市規模下限，縣城功能最強，財力也最雄厚，人口規模可以繼續提高；建制鎮數量過多，人口呈現分散式的集聚，農村型小城鎮數量多于城市型小城鎮，功能偏弱，有條件的建制鎮人口規模還可以提升；集鎮人口集聚能力差，投入不足，功能不全，只停留在“鄉村型”小城鎮的發展階段。

表8 皖江地區縣域城鎮人口承載力比較

3 皖江地區縣域新型城鎮化的對策取向

以“縣域本地”為核心，以小城鎮為依托推進縣域新型城鎮化，是皖江地區新型城鎮化的重要取向，皖江地區縣域新型城鎮化路徑以中心城市、縣城、鎮的載體，針對城鎮實際條件、人口規模與經濟實力，分類指導，各有側重，明晰推進縣域新型城鎮化的思路，形成各具特色、多元統籌、協調發展的城鎮化局面，制定縣域城鎮化政策措施。

3.1 推進以縣城為核心的人口規模化集聚

重點推進以縣城為核心的縣域城鎮化戰略。縣城是縣域城鎮化的中心，是“城”與“鄉”的重要紐帶與核心，充分發揮縣城在市與鄉之是的產業、要素、資源配置等方面的銜接功能，做大縣城人口規模。平均人口規模至少在10萬人以上，一般要達到20萬以上，最大的要提升至50萬，達到中等城市規模。統籌規劃以縣城為核心布置縣域城鎮人口的布局。發展縣城，及周邊一批小城鎮的發展。提升縣城規劃水平，縣城規劃要與人口規模相一致，人口城鎮化跟上土地城鎮化步伐，建設緊湊型城市，加快園區產城一體化建設，全面提升縣城產業和人口集聚能力。

提升城市的基礎設施水平。縣城要具備中小城市的綜合功能，尤其是要改善公共服務和設施環境，提升綜合服務業水平。擴大縣級管理權限，積極推進縣(市)綜合配套改革，吸引本地優秀大中專學生落戶，吸引農村家庭帶資進城安居、帶資進城養老。

引導人口遷移和土地集約利用的建設用地指標調劑利用機制，放寬建設用地管理的省級權限，探索農村轉移人口“帶地進城”的機制，皖江地區應率先農村人口轉移與城市建設用地掛鉤機制改革上先行先試。支持縣域金融的綜合改革，創新縣級融資平臺。

3.2 強化以重點鎮為主體的人口相對集中

有重點地推進以重點鎮為主體的城鎮化戰略。做強重點鎮經濟，有產業和就業支撐的城鎮化，產業發展與城鎮建設相互融合、聯動推進，重點建制鎮有產業支撐的，以“一鎮一業”特色產業為導向，以產業發展為前提建設城鎮，以城鎮建設為基礎發展產業。人口規模與產業規模相適應，以產業支撐的小城鎮規模提升至5萬人以上。對常住人口兩萬人以上且規劃常住人口5萬人以上的建制鎮，2照小城市標準進行規劃、建設、引導和扶持。

皖江地區將小城鎮集聚起來發展，在縣域范圍內，規劃各具特色、功能分工的組團式城鎮體系，形成多種城鎮組團板塊，統籌建設板塊內道路等公共基礎設施。重點放在完善功能上。一些重點鎮，由“鎮”向“城”轉變，按照用地集約、居住集中，產業集聚“三集中”的要求和小城市標準來建設小城鎮基礎設施。全省有重點分批實施培育和建設有產業定位、有文化內涵、旅游和有社區功能的“特色小鎮”。

放開小城鎮戶籍，實現更為靈活的土地管理制度，在保護耕地的前提下，整合盤活農村各種資源，特別是土地資源,讓農村集體建設用地進入市場，農村宅基地的資產化，提高農村征地補償標準。鼓勵外出務工人員返鄉進鎮創業。

改革小城鎮行政管理體制機制，適時調整行政區劃，合并一些人口規模小的小城鎮。或采取托管等方式，與其他城鎮的組團發展。支持有條件的中心鎮發展成為小城市，對特色經濟強鎮，要實施并落實強鎮擴權政策，下放縣級經濟社會管理權限，責權相一致，嘗試開展“鎮級市”試點。實行公私合營建設公共基本設施。

3.3 加快鄉集鎮的人口規模適度集聚

有選擇地加強鄉集鎮人口城鎮化發展戰略。小城鎮和農村新型社區的重要支撐，有重點建設鄉集鎮，整合新農村建設、特色民居改造、危房改造等資金，集中力量在交通便捷、資源豐富、環境良好的集鎮，建設新型社區，納入城鄉一體化統籌管理。集鎮基礎設施建設要有選擇性區域布點，不宜全面展開，大面積開展新農村建設，選擇人口規模超過3000人的中心村，重點打造宜居點。

把鄉鎮集鎮建設納入縣域城鎮化建設規劃，分期實施，穩步推進“三結合”，提升鄉鎮基礎教育（改擴建中心小學和初中）設施與集鎮建設結合起來，把鄉鎮群眾文化娛樂和休閑娛樂場所建設與集鎮建設結合起來，鄉鎮建設拆遷和扶貧搬遷與集鎮建設結合起來。

集鎮建設資金投入要按“政府主導、農民主體、市場操作”的方法，按“政府投資一點、群眾自籌一點、上級支持一點”的辦法，抓好鎮區道路、給排水、污水和垃圾處理設施及園林綠化建設等基礎設施建設。

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