地方政府信用評級體系的構建與實現路徑

曹瑞彤　劉姣

摘 要： 隨著經濟和社會的發展，地方政府的信用評級越來越被重視和關注，以至于地方政府的信用評級程度和狀況已經成為對該地區政治發展、經濟運行以及社會進步的重要衡量標準。從國外地方政府的信用評級體系建設和發展來看，當前我國的地方政府信用評級體系建設還處于初步發展和建設階段。因此，在當今全球經濟越來越緊密聯系的情況下如何構建適合我國國情的地方政府信用評級體系就顯得刻不容緩。從我國地方政府的構建現狀、必要性、影響因素以及實踐路徑的分析等方面入手，能夠為更好地構建和實現我國地方政府的信用評級體系提供借鑒。

關鍵詞： 地方政府； 信用評級； 實現路徑

中圖分類號： F831.0 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.006

Abstract： With the development of economy and society， the local governments credit rating has been more and more attention and concern， so that the extent and condition of local government credit rating has become the political development， the region economy and social progress in an important measure. From the foreign local government credit rating system construction and development， the construction of local government credit rating system in China is still in the initial development and construction conditions， therefore， how to build the credit rating of local government system suitable for Chinas national conditions in todays global economy which is more and more closely related to the case is a brook with no delay. Based on China's local government construction present situation， necessity， influence factors and the path of practice， it is crucial to design and implement the credit rating system of local government in our country.

Key words： local government； credit rating； the realization path

一、構建地方政府信用評級的現狀

近年來，隨著我國經濟的快速發展和城鎮化建設的持續推進，各地對基礎設施建設的投資規模也隨之不斷增大，特別是中西部地區的經濟發展過多地依賴于政府投資，所需的資金已經遠遠超過了地方政府當期可支配的財政范疇。這一因素促使地方政府需要通過大量所謂債務融資來解決短期內財政資金不能滿足基礎設施建設投資的需求。雖然我國的《預算法》和《擔保法》都明確規定地方政府不能直接在資本市場上進行融資，但在實際中各級地方政府都存在直接或間接、公開或隱蔽的債務舉借或是為地方企業融資進行擔保等行為。盡管地方政府的債務融資為當地的基礎設施建設和城鎮化發展起到了促進和推動的作用，但由于多年的發展和債務融資，我國地方政府的債務性融資規模已經非常龐大，尤其是以債務融資平臺為主體、銀行信貸作為主要資金來源、土地儲備作為抵押的融資模式已經難以為繼。再加之個別地區的地方政府對融資的債務缺乏相應的監管能力，導致債務償還滯后，部分債務長期處于隱性狀態并且未納入財政的預算管理，從而使得地方政府在債務融資上容易產生風險隱患，如若處理不好將會導致非常嚴重的后果。基于現階段地方政府的債務融資問題以及未來地方政府有可能面對的債務危機，有必要構建透明可靠的地方政府信用評級系統來推動地方政府債務融資的陽光化和透明化，同時這也是為未來地方政府能夠自主發行債務進行有效的準備。

二、構建地方政府信用評級體系的必要性

（一）地方政府信用評級體系的構建對于我國公共財政改革有著重要的影響

信用評級是地方政府進行資本市場融資的前提條件，特別是地方政府預期通過金融市場為基礎設施類建設提供資本性支持融資更是如此。良好的信息評級不僅會增加資本的流動性，還能夠吸引大量的資本投資者對地方政府提供資本借貸進而帶動地方經濟的增長點，同時良好的信息評級還有助于地方政府降低資本借貸的危機，將借貸的風險降到最低。因此，地方政府的信用評級體系構建作為財政改革的一個重要組成部分，不僅能夠提高財政透明度、為風險和收益定價，同時還有利于引導資本市場參與財政監督。

（二）當前我國的城鎮化建設發展仍需要通過資本市場的融資來完成

在這種經濟形勢下，地方政府信用評級體系的構建就顯得更為重要。地方政府信用評級的構建有助于降低財政風險的評估和財政政策的調整。城鎮化的建設進程需要大規模的公共投資作保障，從基礎的城市公共設施、公共交通到基本的生活保障，其中基礎設施類投資的很大一部分事權被轉移到地方政府層面，而地方政府在缺少財政資金發展的情況下致使借貸不斷增加，也是受大規模基礎設施投資需求的驅動，從而使地方政府不斷通過資本市場尋求大規模基礎設施項目融資。這時構建良好的地方政府信用評級體系就意味著能夠使借貸融資的成本風險和成本降到最低，因為信用評級和收益率差之間存在著反向的關系，較高的信用級別往往對應的是較低的收益率差。[1]

（三）地方政府信息評級體系的構建程度和信用級別的高低是判斷資本投資狀況和融資程度最直接的體現

從長期來看，地方政府通過資本市場為基礎設施類建設融資的預期會持續增長，而地方政府的債務違約卻不同于一般的公司或企業的債務違約，地方政府發生嚴重的債務違約和政府破產除非是國家發生嚴重的經濟政治危機才會導致。因此，對地方政府的投資方和融資方而言，信息評級體系的構建程度和信用級別的高低就是判斷資本投資狀況和融資程度最直接的體現。

因此構建地方政府的信用評級體系不僅能夠客觀公正地鑒別與警示地方政府債務風險，提高債務融資市場的透明度和風險分擔機制的規范性，同時還能促進地方政府的可持續借貸并且加強地方財政的可持續性改革。

三、構建地方政府信用評級體系的影響因素

（一）地方政府的基本信用對地方政府信用評級的構建具有重要的影響

地方政府的基本信用評級是由其政治、經濟、社會環境以及政策法規等共同因素決定的，其中地方政府的政治趨向和經濟環境是決定能否構建地方政府信用評級體系的關鍵，這些能夠定性和定量的因素指標反映出地方發展水平的前景，能夠預測出地方政府未來所要面對和解決的問題，因而對經濟和社會的發展能夠大致準確地做出評估，這是構建地方政府信用評級體系所必要的條件。

（二）地方經濟的發展水平對地方政府的信用評級具有決定性作用

地方政府的經濟發展水平能夠決定地方政府的信用評級程度，嚴格來講，地方政府的經濟發展水平意味著地方政府債務收益率的取值高低。假如地方政府的負債水平較高，那么對地方政府的經濟發展就要做適合的評估和調查，進而分析地方政府的高負債水平是因為經濟發展所需要的借貸，還是因為其他原因所發生的借貸；假如地方政府能夠對借貸的債務能夠按期償付，那么該地方政府的經濟發展狀況就符合經濟發展運行的地方政府的信用評級水平就能夠提升，相反，假如地方政府的經濟發展所產生的借貸不是因為經濟發展所必需的臨時性借貸，而是因為其他原因產生的借貸并且無法按時償清債務，或是再融資市場很難獲得債務融資，那么該地方政府的信用評級水平就較低，對地方政府造成的信用影響就較差。

（三）國家的主權信用級別以及對地方政府的財政支持程度能決定一個地方的信用評級級別

地方政府的發展離不開中央政府的支持，尤其是地方經濟的發展更要以中央政府的經濟發展為基礎和藍圖。同樣，地方政府的信用評級也離不開中央政府的信用評級支持。[2] 當地方政府的經濟發展水平受困，中央政府對該地方政府的重視程度以及經濟救助程度都能夠反映出該地方政府的重要性和發展性。假如在多個地方政府同時面臨經濟危機的情況下，中央政府對這些地方政府的經濟救助能夠優先體現某一個地方政府時，那么該地方政府的信用評級水平就會相對較高，因為地方政府的信用評級水平是與地方政府的政治環境和經濟發展緊密相連的。

（四）地方政府信用評級過程中的隱性債務和或有債務能夠影響地方政府的信用評級程度

地方政府的隱性債務和或有債務同樣是衡量地方經濟發展運行最重要的評價因素，地方政府要發展經濟就會出現借貸，從本質上看借貸并非壞事，只是經濟運行的一種流動性體現，但問題在于借貸當中會發生部分隱性債務和或有債務，這些隱性債務和或有債務往往是很難量化和預測的，這就會導致地方政府出現借貸違約或是債務不清的問題，從而使簡單的問題復雜化。因此，對于構建地方政府信用評級體系而言，隱性債務和或有債務往往是地方政府信用評級考察和評價的重要指標，要想在信用評級體系中獲得較好或較高的級別就必須重視地方政府所擁有的隱性債務和或有債務程度。

四、構建地方政府信用評級體系的實現路徑

（一）國家主權信用是構建地方政府信用評級體系的基礎

國家主權信用通常作為地方政府信用評級的上限，對構建地方政府的信用評級有著極其重要的影響。假如沒有國家主權信用的存在，地方政府的信用評級就不會構建完善。因為國家主權信用的經濟、財政和制度環境等信息會對地方政府信用評級的構建產生影響，由于地方政府不能自行舉債因而不能利用貨幣自行融資，這時就需要中央政府對地方政府的舉債和融資提供隱性的擔保，因此，中央政府的信用級別越高，借貸的國家信用實力越強，則地方獲得支持的能力就越強，地方政府的信用評級級別就越高。當地方政府面臨財政危機或是債務危機時，國家信用水平是決定地方政府獲得支持大小的基礎保障。因而構建國家主權信用是構建地方政府信用評級體系的重要基礎。

（二）穩定的地方經濟發展狀況是構建地方政府信用評級體系的強有動力

地方經濟發展狀況的核心在于地方經濟對地方政府的財政貢獻狀況，以及對地方政府的信譽建設有多大程度的影響。一般情況下，對地方政府的信用評估除了考慮地方的經濟實力外至少還包括三方面的內容：

1. 對地方經濟的增長前景考察。地方經濟的增長前景通常被看作是代表政府未來的財政預期收入，這一預期可以通過對宏觀變量進行趨勢分析得出，比如對地方GDP、通貨膨脹率以及就業率等方面的考察來進行預期判斷。同時，對地方經濟的財政預期收入增長還包括對地方經濟所擁有的資產勞動力教育水平、地方戰略位置和地方經濟體擁有的資產以及地方經濟運行所必需的基礎設施配置等重要因素的考察，尤其是對地方政府制定政策提高地方經濟競爭力的能力考察。

2. 對地方的經濟結構考察。一般合理的經濟結構是地方經濟和地方財政收入穩定增長最重要的條件，同時也是影響地區經濟和財政穩定性的重要因素。[3]良好的地方經濟結構是構建和提高地方政府信用評級最重要的條件之一。

3. 對地方所擁有的人口結構變量的考察。地方人口結構的變量不僅可以顯示出地方政府未來預算的經濟負擔，同時還是地方政府判斷提供公共服務需求量的重要參考因素，人口的增長率、密度以及年齡結構等都能夠反映出地方政府的經濟在未來的增長程度。因此，穩定的經濟發展狀況對地方政府信用評級的構建能夠起到積極的促進作用。

（三）良好的地方政府財政管理能力是構建信用評級體系的關鍵

地方政府處理和解決財政收支不平衡的能力以及如何通過調整財政收支來改善其財政狀況，將是構建地方政府信用評級體系和提高地方政府信用級別的關鍵。良好的地方政府財政管理能力可以從三個方面來考察：

1. 對地方政府收入的靈活性考察。地方政府收入的增加主要是來自地方所得稅基的增加以及財政稅收基礎的變化來獲得。地方所得稅基的增加主要依賴于地方經濟的增長，而財政稅收基礎的變化帶來的收入增加，則需要地方政府通過增加稅率和擴大稅基來改變，這部分的收入比例體現了地方政府改變其財政狀況的靈活性，同時地方政府還可以通過提高對經濟管理的運行效率來增加地方財政收入。

2. 對地方政府支出的靈活性考察。地方政府在財政支出方面的靈活性主要取決于財政自主性支出占總支出的比重大小。一般財政自主性支出可以分為必要性財政資本支出和經常性財政資本支出兩種：必要性財政資本支出是指主要用于建設或維持基礎設施運行以及急需項目所需的必需性財政支出，而經常性財政支出則往往指用于政府的運行成本、人員成本等常規性財政支出。對地方政府的自主性財政支出的靈活性考察就在于其對自主性財政支出的管理能力，假如地方政府能夠在自主性財政支出削減的情況下還能保持有效率的高效運行，那么就說明地方政府在自主性財政支出管理上具有一定的靈活性。

3. 對地方政府財政預算赤字的控制能力和靈活度的考察。地方政府的收入和支出并不能完全代表地方政府整體的財政狀況和財政的靈活度，同樣重要的還在于對地方政府持續或是經常性的財政赤字予以持續的關注和考察，以此發現地方政府的財政是否存在收入和支出不匹配的情況。如果財政收入和支出存在不匹配的情況，而這種情況不是通過增加收入或者消減支出來扭轉收支不平衡的局面，而是通過不斷的借貸來彌補支出的不足，那么這種情況就會導致地方政府的財政管理能力降低進而降低地方政府信用評級的可信度，因此擁有良好的地方政府財政管理能力是構建地方政府信用評級體系的關鍵。

（四）穩健的地方政府財務和債務狀況是構建地方政府信用評級體系的核心

地方政府的財政盈余或者赤字都會對其年度財政狀況產生影響，同時地方政府的信用評級也依賴于地方政府如何管理當期的財務和負債以及如何提高對債務償還的能力。[4] 這其中就包括穩健的地方政府財務和債務狀況。

1. 對地方政府的財政流動性和債務償還狀況要透徹和了解，這其中通常用于地方政府當期的財務狀況和債務承擔量來衡量地方政府的償債能力，同時分析地方政府在資金流動與財政收支之間的對應關系，包括政府的償債額占經常性收入的比重以及債務還本付息的能力等，假如這其中地方政府的財政持續的依賴債務借貸，那么這一行為將會降低地方政府的信用評級。

2. 對地方政府的債務負擔管理。地方政府的債務負擔管理主要是考察地方政府的償債成本，以及政府財政增收的能力與地方財政限制的程度。償債只是地方政府固定成本的一部分和限制資金支持的一個因素，債務負擔通常還包括債務本金占地方GDP的比重、人均債務額以及償債額占財政收入和年度支出的比重等。假如地方政府出現了債務負擔的壓力，那么就必須要及時改變和調整當前的財政收支狀況，降低債務的增長速度來維持地方信用評級的程度。

3. 要不斷關注和控制地方政府的表外債務。地方政府的表外債務往往是造成各級政府財政風險和危機的重要原因之一，地方政府在面臨各種隱性和或有債務時，雖然一時對各種隱性和或有債務無法準確估算，但假如這些無法預算的預期債務變成真實債務時，就會對地方政府的財政和金融安全造成嚴重的危機和影響。因此地方政府必須嚴格地對表外債務進行關注、控制和審查，這也是構建地方信用安全所必需的安全保障。

4. 不斷提高地方政府的債務管理可信度。地方政府的債務管理可信度也是構建地方政府信用評級的重要基礎，假如地方政府能夠穩健地保持較低的借貸比例和零違約記錄，那么地方政府的信用評級程度就比較高。但是對于一些地方政府而言，有償還能力不等于就具有償還愿望，在某些情況下，假如地方政府有足夠資金的情況下仍然拒絕對債務進行清償，這將導致地方政府的信用記錄降低，對地方政府的信用評級造成一定的負面影響，同時還會使地方政府后期很難從資本市場上再融資。因此，穩健的地方政府財務和債務狀況是構建地方政府信用評級體系的核心要素。

（五）完善的法律制度和管理質量是構建地方政府信用評級體系的重要保障

1. 構建地方政府信用評級體系就必須制定相應的法律制度和法律政策來相互配合，完善的法律制度有助于增加地方政府的信譽程度。這樣一方面可以規范全體社會成員的信用行為，另一方面也是為經濟社會的發展提供一個安全穩定的信用環境作保障。

2. 地方政府高效的財政管理建設和管理質量也是反映地方政府財政狀況和財政績效指標可信度的重要體現，地方政府在財政管理上要表現出有能力解決地方經濟管理問題和財務體系建設上的整體管理質量。例如在財政預算過程中是否增加財政的透明度和責任制度、對地方債務的處理是否具有明確的法律規定，以及在財政風險管理體系中是否具有嚴格的預警和防范處理措施等。這些控制地方債務發行的制度化規定都有助于構建完善的地方政府信用評級體系，同時也是增加地方政府信用評級程度的重要因素。

因此地方政府在管理質量上不僅要考慮財政和債務績效的可信度，同時還要建立良好的信用報告體系，保持穩健和良好財政狀況，控制表內和表外的財政預算事項以及財政預算的執行能力，只有這樣才能構建穩定的地方政府信用評級體系。

參考文獻：

[1]宏鳴放.地方政府信用發展評級體系[M].廈門：廈門大學出版社，2011.

[2]張曉波.信用評級與信用指標[M].北京：人民大學出版社，2013.

[3]李宏.信用評級對地方政府的影響分析[J].西北大學學報，2012，（增2）.

[4]魏欣欣.信用借貸與信用評級[M].北京：北京大學出版社，2013.

[責任編輯、校對：葉慧娟]