人大、政協的會議時間能否錯開

侯欣一

政協是一個會議性組織，因而如何開會，甚至何時開會對于政協作用的發揮非常重要。本文限于篇幅，僅就政協開會的時間問題談點個人看法。

眾所周知，中國人民政治協商會議成立于1949年9月，按照1949年9月27日通過的《中國人民政治協商會議組織法》規定，中國人民政治協商會議分為中國人民政治協商會議、政協全國委員會和政協全國委員會常務委員會三個層次。中國人民政治協商會議每三年召開一次會議，政協全國委員會每半年召開一次會議。至1954年政協全國委員會共召開了4次會議。1954年第一屆全國人民代表大會召開，至1958年一屆人大共召開了5次會議，而同期全國政協共召開了3次會議，全國人大、全國政協不僅開會的次數不同，且會期也不在一個時間段，也就是說僅就時間而言人大和政協之間沒有多少實質性的聯系。1960年3月29日第二屆全國人大和第三屆全國政協會議同時舉行，并嘗試讓政協委員列席人大會議，此后，成了一種政治慣例，再無變化。

全國人民代表大會是國家權力機關，行使國家的立法權和重大事項的決定權；而作為中國特有的政治組織——政協的主要功能則是協商、監督和議政，即人們常說的“參政不執政，議政不決策?！眱烧哂兄举|的不同。筆者認為，目前這種合在一起開會的模式固然有其道理和正面意義，但也同樣存在可以商榷的地方。

在中國的所有政治性會議中最先召開的應該是政協會議。在當下中國的現實政治運作中，屬于中央層面的會議主要有中共中央全會、全國人大會議和全國政協會議。按照協商在決策之前的邏輯，政協會議理應最先召開，而且不設議題，完全務虛，利用政協中的界別平臺整合民意，通過有效的協商形成若干涉及國家未來發展的重大問題，在政協會議上進行廣泛和有深度的討論；其次，召開執政黨的全國代表大會，對政協會議上討論過的問題、形成的主要觀點，選擇若干進行討論并在此基礎上形成決策建議。這樣做的好處不僅可以使決策更加科學，同時，也使決策有著更多的民意基礎；再次召開人民代表大會，將執政黨提交大會討論的事項通過人大這一代議性組織進行討論和表決，使之上升為國家意志；最后召開國務院會議對人大形成的決定部署落實。如此，便形成一個完整的協商、決策、表決到執行的會議鏈條。不僅分開召開，而且從最理想的角度講每個會議之間的間隔最好不少于三個月。一旦執行的過程中出現了問題，不管這種問題是決策不慎導致的，還是執行的失誤造成的，又可以通過新的政協會議進行協商和討論，然后提交執政黨的全國代表大會進行調整，及時找出補救的辦法，將失誤減少到最低限度，循環往復。

政協是政治組織，其所議的“政”應該是政治，是國是，而不是簡單的國事。政協委員的特點是位置超脫、智力優勢，加之一定程度上能夠整合界別的聲音和訴求，如能充分利用，對于提高執政黨和人大決策的科學性和前瞻性，避免決策的盲目和失誤會起到有益作用。反之，如果協商和議政在決策之后，讓其討論些事務性的問題，總想著如何解決政府執行中所遇到的困難，以提案被政府采納的數量來評價政協及政協委員工作的好壞，不但使政協議政的范圍受到限制，客觀上也降低了政協的作用。

目前這種人大、政協兩會合在一起開會的慣例，似不符合決策在前的理論需要。退一步講即便政協的議政建議很有價值，由于合在一起開會，按照人大只比政協晚閉幕兩天的現行政治慣例，從時間上講它也很難被人大表決時所吸收。此外，按照現行的慣例，政協一般比人大提前兩天開會，因而政協真正被社會各界所關注的主要在人大尚末開會的這一兩天，人大是權力機關，只要人大一開會，整個社會的關注點自然就轉移到人大會場和代表身上。其實，由于目前我國人大代表組成的結構，人大代表發言時都較為謹慎，表態性的語言所占比例較高，經常聽到一些負責報道兩會的記者說，就整體而言，兩會上政協委員說話時顧慮相對少些，議政的水平也相對高些，但現實的會期安排卻在一定程度上降低了政協的作用。

此外，僅從會務的角度講也應該讓人大和政協分開開會。由于全國人大代表和全國政協委員的人數實在太多，五六千人合在一起開會，給會議的主辦者帶來了相當大的壓力，其主要精力往往不得不放在會務方面，而對會議的內容則很難給予更多的關注。