縣域教育行政執(zhí)法現(xiàn)狀及其發(fā)展對策

摘 要 在我國縣域的教育行政執(zhí)法中存在一些比較突出的問題，如：執(zhí)法機制不健全、教育普法宣傳不到位、執(zhí)法行為欠規(guī)范、執(zhí)法人員專業(yè)背景缺乏且年齡結(jié)構(gòu)偏大、執(zhí)法監(jiān)督力量薄弱等。為解決這些問題，須努力從完善教育行政執(zhí)法機制、擴大農(nóng)村法治宣傳工作力度、規(guī)范教育行政執(zhí)法行為、優(yōu)化教育行政執(zhí)法隊伍建設(shè)、加大教育行政執(zhí)法監(jiān)督力度等方面予以完善和優(yōu)化。

關(guān)鍵詞 教育行政執(zhí)法 現(xiàn)狀 對策

教育行政執(zhí)法是指國家行政機關(guān)（主要是教育行政機關(guān)）及其工作人員或授權(quán)組織，按照法定職權(quán)和程序，針對教育領(lǐng)域內(nèi)的特定事項和特定的人或組織，適用教育法律法規(guī)并產(chǎn)生法律效力的活動[1]。它對教育戰(zhàn)略地位的落實、教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展以及社會經(jīng)濟的穩(wěn)定與提高都將產(chǎn)生重大影響。然而，在我國現(xiàn)有的教育行政執(zhí)法研究中，更多地是一種宏觀、整體的研究，從微觀角度予以研究的很少。縣域教育行政執(zhí)法作為我國教育行政執(zhí)法之基礎(chǔ)，對其深入研究不僅有利于豐富教育行政執(zhí)法理論，而且對于推動教育行政執(zhí)法改革也具有重要意義。基于此，筆者于2013年選取了湖南省M縣作為考察對象，對該縣的教育行政執(zhí)法工作進行了全面的調(diào)查走訪，深入了解了M縣教育行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其執(zhí)行情況存在一些亟待解決的問題。

一、縣域教育行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析

1.執(zhí)法工作機制已大體確立，但部分制度仍有待進一步建立健全

M縣基本已形成以縣教育局為核心，縣、鄉(xiāng)兩級人民政府及其教育督導(dǎo)室為指導(dǎo)，縣財政、發(fā)改辦和勞保局為支撐的包含相關(guān)政府職能部門參與的較為完整的教育行政執(zhí)法體系并且配備了一支專門的行政執(zhí)法隊伍。在教育行政管理職能方面，M縣政府已通過實施《領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制》、《教育工作目標責(zé)任制》等一系列規(guī)章制度來進一步規(guī)范和明確各相關(guān)部門的教育管理職能。但是，調(diào)查報告顯示，M縣仍舊存在部分制度缺失和保障缺位等問題，具體表現(xiàn)為：（1）《教育督導(dǎo)法》、《教育行政執(zhí)法責(zé)任制》等相關(guān)法律制度不健全，致使在行政執(zhí)法過程中缺乏相應(yīng)的法律支持。（2）監(jiān)督機制不健全。首先，M縣人民政府雖已按規(guī)定設(shè)立教育督導(dǎo)室，但是沒有給予單獨的編制和辦公經(jīng)費，基本上屬于掛靠在縣教育局內(nèi)淪為內(nèi)設(shè)辦事機構(gòu)，致使督導(dǎo)工作難以獨立展開，缺乏其應(yīng)有的獨立性和權(quán)威性。其次，社會監(jiān)督力量薄弱。本應(yīng)履行監(jiān)督責(zé)任的社會機構(gòu)由于經(jīng)費缺乏、法律地位不明確等實際情況，導(dǎo)致監(jiān)督工作無以為繼，監(jiān)督權(quán)力無法保障。由于我國法制建設(shè)采取的是一種自上而下的路徑，各級政府的教育行政執(zhí)法工作都是在上級政府的指導(dǎo)下統(tǒng)一部署推進的，沒有針對縣域出臺專門的法律法規(guī)來保障地方的教育行政執(zhí)法權(quán)，因而，就造成了上述制度缺失的現(xiàn)狀。

2.教育執(zhí)法環(huán)境大為改善，但農(nóng)村法治宣傳工作有待進一步深化

在教育行政執(zhí)法工作機制的保障下，M縣的執(zhí)法環(huán)境普遍都得到明顯改善，具體表現(xiàn)在：（1）教育執(zhí)法的輿論環(huán)境良好。湖南作為傳媒大省，各縣、市歷來都十分重視大眾媒體對輿論的引導(dǎo)與宣傳作用。借助網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等媒介大力報道最近、最新的教育政策法規(guī)、重大決策和活動，并對工作中涌現(xiàn)出的優(yōu)秀人物、先進事跡以及工作中取得的重大成就予以重點宣傳與表彰，為教育執(zhí)法的順利開展營造了良好的輿論環(huán)境。（2）城區(qū)教育法制宣傳工作效果顯著，但農(nóng)村地區(qū)仍有待進一步深化。根據(jù)筆者收回問卷的相關(guān)信息統(tǒng)計（以一個縣的調(diào)查問卷為例），200名受訪者之中（100名城區(qū)居民，100名農(nóng)村居民），95%的城區(qū)居民都能寫出一部或一部以上的教育法律法規(guī)；而70%的農(nóng)村居民對我國的教育法律法規(guī)了解不是很清楚。在對普法宣傳效果的評價上，城區(qū)居民對宣傳效果滿意率高達90%以上，而農(nóng)村居民滿意率僅有30%。從以上兩點來看，城區(qū)普法宣傳效果已基本深入人心，但農(nóng)村地區(qū)的法治宣傳工作有待進一步普及、深化。

3.教育執(zhí)法人員基本能夠依法行政，但執(zhí)法行為有待進一步規(guī)范化

在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)M縣的教育行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中基本按照《教育法》、《義務(wù)教育法》、《行政處罰法》等法律、法規(guī)實施執(zhí)行。執(zhí)法活動基本做到公開化、透明化，如：及時將各項與老百姓切身相關(guān)的事項（如義務(wù)教育收費的依據(jù)項目、標準等）以文件的形式固定下來并予以提前告之，定期在政務(wù)公告欄上公示相關(guān)執(zhí)法活動的處理結(jié)果等。但是從調(diào)查的結(jié)果來看，執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象仍舊存在，具體表現(xiàn)為：（1）執(zhí)法程序不規(guī)范。筆者在走訪過程中了解到，M縣曾出現(xiàn)過教師通過所謂“捷徑”獲得教師資格證事件，事發(fā)后M縣教育局決定對其處以吊銷教師資格證的行政處罰，但由于該縣教育局在執(zhí)法過程中并沒有嚴格執(zhí)行法定程序提前告知該教師有申辯及聽證的權(quán)利，最終導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)果失效。（2）違法執(zhí)法。在執(zhí)法的過程中部分行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)，以權(quán)謀私。比如：亂檢查、亂收費等行為，執(zhí)行過程任意無常，對行政相對人缺乏統(tǒng)一性和平等性等。

4.教育執(zhí)法人員法律素養(yǎng)有所提升，但專業(yè)背景欠缺且年齡結(jié)構(gòu)偏大

在2012年湖南省法制機構(gòu)對M縣重點執(zhí)法部門進行的隨機抽查測試中，被抽查的行政執(zhí)法人員測試的分數(shù)基本都在80分以上，對于一些常識性的執(zhí)法知識和一些必備的法律法規(guī)知識掌握都比較到位，基本符合執(zhí)法工作的要求。這也充分說明了隨著依法行政的不斷推進，執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)普遍都有所提升。但是，在調(diào)研的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)M縣的教育行政執(zhí)法人員存在幾個比較突出的問題：（1）教育行政執(zhí)法人員法律專業(yè)背景欠缺。教育行政執(zhí)法是一項綜合性的執(zhí)法工作，除了要求相關(guān)執(zhí)法人員在教育管理理論和實踐方面比較專業(yè)外，還需執(zhí)法者在教育法律法規(guī)方面具有專業(yè)性。然而在縣教育行政執(zhí)法人員中具備法律專業(yè)背景的執(zhí)法人員數(shù)僅占4成，這也導(dǎo)致了在實際的執(zhí)法工作中存在執(zhí)法人員因生搬硬套法律法規(guī)條款，致使執(zhí)法主體和執(zhí)法對象矛盾激化的現(xiàn)象。（2）執(zhí)法人員年齡結(jié)構(gòu)偏大。以M縣教育局行政執(zhí)法人員的年齡結(jié)構(gòu)為例，60%的執(zhí)法者年齡處于40歲以上，這部分執(zhí)法者大都是從其他崗位調(diào)轉(zhuǎn)過來，并沒有通過正規(guī)的社會招考途徑，并且大部分人的專業(yè)背景也并不十分契合，這也成為了教育執(zhí)法人員專業(yè)素養(yǎng)不足的根本原因。endprint

二、改進教育行政執(zhí)法的對策

1.逐步完善教育行政執(zhí)法機制

針對M縣教育行政執(zhí)法出現(xiàn)的法律支持缺位，監(jiān)督機制不健全的現(xiàn)狀，筆者認為，建立、健全縣域的教育行政執(zhí)法機制是保障執(zhí)法活動順利實施的首要前提。（1）完善并落實教育行政執(zhí)法責(zé)任制。教育事業(yè)是一項全民事業(yè)，教育行政執(zhí)法需要多個部門、多個團體聯(lián)動配合才能實現(xiàn)其所有管理職能。因此，各職能部門應(yīng)嚴格按照《教育行政執(zhí)法責(zé)任制》的職權(quán)分解方案，明確其具體的執(zhí)法職責(zé)并在各自職權(quán)范圍內(nèi)積極開展行政執(zhí)法工作，不得超越、濫用職權(quán)。同時，縣人大和縣政府要定期對相關(guān)職能部門的執(zhí)法管理、執(zhí)法實施和行政監(jiān)督情況進行考評，對考評優(yōu)秀的職能部門要及時予以獎勵，對考評不合格的職能部門要實行一定的懲罰并督促其改進。而對于有執(zhí)法過錯的職能部門或執(zhí)法人員，監(jiān)察機構(gòu)要嚴肅追究其過錯責(zé)任。（2）健全督查機制。首先，完善《教育督導(dǎo)法》，為教育行政督導(dǎo)部門順利開展督導(dǎo)工作提供法律上的支持，以保證各項教育工作的順利實施。其次，解決監(jiān)督執(zhí)法部門無編制問題。因地制宜地根據(jù)督導(dǎo)室的職能需求為其配備一定數(shù)量的人員編制和獨立的執(zhí)法經(jīng)費，這對于切實發(fā)揮行政監(jiān)督部門的監(jiān)督職能是十分必要的。

2.擴大農(nóng)村法治宣傳工作力度

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，80%的人口在農(nóng)村，加大農(nóng)村地區(qū)的教育法制宣傳力度，對于農(nóng)村執(zhí)法環(huán)境的改善和教育行政執(zhí)法活動的順利開展都具有重要的作用。首先，充分利用其自身的媒介資源優(yōu)勢，通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等電子媒介向農(nóng)民群眾介紹相關(guān)教育法律法規(guī)知識，擴大法律教育的輻射面。其次，教育行政人員，尤其是行政執(zhí)法人員要起帶頭作用，定期下到農(nóng)村帶領(lǐng)農(nóng)民群眾學(xué)習(xí)最近、最新的教育法律法規(guī)。最后，農(nóng)村學(xué)校要擔(dān)負起教育法律法規(guī)宣傳的責(zé)任。通過教師對學(xué)生的教育去影響感染家長，或者通過辦簡報的形式使家長受到教育或者請當?shù)胤ㄖ茩C關(guān)工作人員做學(xué)校的輔導(dǎo)員，免費為學(xué)生、家長講解一些法律法規(guī)方面的知識[2]。

3.進一步規(guī)范教育行政執(zhí)法行為

首先，要從制度上予以杜絕，嚴格規(guī)定行政執(zhí)法的執(zhí)法程序。教育行政執(zhí)法部門，在處理教育案件時，應(yīng)提前向執(zhí)法對象公示相關(guān)執(zhí)法程序，使其真正了解執(zhí)法的全過程，以確保執(zhí)法行為公平公開地進行。對一些情節(jié)較為復(fù)雜、違法程度較重、處罰較為嚴厲的教育違法案件，應(yīng)當通過聽證程序來實施。既不徇私枉法，也不矯枉過正，嚴格依據(jù)法定程序合理行使職權(quán)。其次，規(guī)范執(zhí)法者的執(zhí)法行為，防止權(quán)力的濫用。教育行政執(zhí)法人員要遵循公平、公正、公開的原則，平等對待行政相對人，堅決糾正執(zhí)法過程中態(tài)度冷漠、敷衍塞責(zé)等現(xiàn)象，堅決杜絕吃拿卡要、以權(quán)謀私以及亂檢查、亂收費等行為。同時，執(zhí)法人員應(yīng)該提高服務(wù)意識，樹立維護公共利益的觀念，積極探索高效便民的執(zhí)法方式，減少不必要環(huán)節(jié)以方便群眾，強化服務(wù)切實達到嚴格、規(guī)范、公正、文明的標準。

4.優(yōu)化教育行政執(zhí)法隊伍建設(shè)

“法治”實質(zhì)就是人依法而治，執(zhí)法人員專業(yè)素養(yǎng)的好壞、執(zhí)法水平的高低直接影響實際的執(zhí)法效果。針對縣域執(zhí)法人員專業(yè)背景缺乏，年齡結(jié)構(gòu)偏大的現(xiàn)狀，筆者認為在完善相應(yīng)機制的情況下，優(yōu)化行政執(zhí)法隊伍建設(shè)對于提升縣域的教育行政執(zhí)法水平大有裨益。（1）嚴把執(zhí)法人員“準入”關(guān)。縣級教育行政部門應(yīng)當嚴格按照國家頒布的相關(guān)規(guī)定實施行政執(zhí)法人員資格管理制度，嚴把資格準入關(guān)。同時，對不符合專業(yè)要求的執(zhí)法人員及時予以清退，嚴禁任何非專業(yè)人員上崗執(zhí)法以確保執(zhí)法隊伍的純潔性和專業(yè)性。（2）打造一支年輕的專業(yè)執(zhí)法隊伍。教育行政執(zhí)法工作是一項專業(yè)要求極強的工作，執(zhí)法人員不僅需要具備豐富的專業(yè)知識（法律及教育管理知識），還必須具備足夠的靈敏性，能夠與時俱進，時刻保持自己專業(yè)知識的不斷更新。而在這一點上，年輕人更具優(yōu)勢，因此，在選擇新進執(zhí)法人員時多吸納一些年輕而又專業(yè)的執(zhí)法人員，這對于執(zhí)法隊伍建設(shè)具有長遠意義。同時，行政執(zhí)法部門也要定期對教育執(zhí)法人員進行專業(yè)技能培訓(xùn)，切實提升其業(yè)務(wù)水準，使其能夠勝任教育行政執(zhí)法工作。

5.加大教育行政執(zhí)法的監(jiān)督力度

權(quán)力必須受到嚴格的監(jiān)管和約束，使權(quán)力在陽光下運行，將特權(quán)關(guān)進牢籠以確保權(quán)力不會被濫用。針對縣域行政執(zhí)法存在的執(zhí)法監(jiān)督力量薄弱的現(xiàn)狀，筆者認為，在完善相關(guān)監(jiān)督機制的前提下，社會各界應(yīng)攜起手來形成一個“全監(jiān)督”的監(jiān)督體系，以加大執(zhí)法監(jiān)督的力度。（1）重視國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。人大及其常委會是國家權(quán)力機關(guān)，其監(jiān)督力度也是最具法律效力和最高層次的監(jiān)督。因此，縣人大不僅要對縣政府及其教育行政主管部門做好教育規(guī)范性文件的審查工作，建立定期向人大報送教育規(guī)范性文件的制度，同時要定期對行政執(zhí)法部門的執(zhí)法工作進行檢查和個案監(jiān)督，支持司法機關(guān)查處重大教育違法案件[3]。（2）落實行政機關(guān)的監(jiān)督。教育事業(yè)是全民事業(yè)，更是政府主導(dǎo)的事業(yè)。因此，行政機關(guān)的監(jiān)督理應(yīng)成為常態(tài)監(jiān)督。充分發(fā)揮政府行政部門（縣政府教育督導(dǎo)辦公室）的監(jiān)督職能，堅決杜絕一切形式主義。（3）加強社會的監(jiān)督。社會監(jiān)督是一種最廣泛、最直接、最有效的監(jiān)督形式，一般包含社會組織監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督以及人民群眾監(jiān)督。社會監(jiān)督力量薄弱也是當前縣域行政執(zhí)法存在的普遍問題，因此，要加大社會監(jiān)督的職責(zé)和范圍，加強社會監(jiān)督的力度和頻率，形成一股社會合力，促進縣域教育行政執(zhí)法邁向高效運行的軌道。

在依法行政和依法治教日益成為人們共識的今天，縣域教育行政執(zhí)法現(xiàn)狀難以適應(yīng)當今形勢發(fā)展的要求。作為我國行政執(zhí)法的基礎(chǔ)，其執(zhí)行情況的好壞不僅嚴重影響地方執(zhí)法情況的好壞，甚至還會阻礙全國行政執(zhí)法的進程。因此，我們必須予以足夠的重視，攜手社會各界齊心協(xié)力從根本上解決這些痼疾。

參考文獻

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[作者：喻鈺淇（1989-），女，湖南常德人，湖南科技大學(xué)教育學(xué)院在讀碩士。]

【責(zé)任編輯 郭振玲】endprint