德國公共服務(wù)市場化改革的啟示

王樹文，韓鑫紅

(1．對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100029;2．中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100)

德國公共服務(wù)市場化改革的啟示

王樹文1，韓鑫紅2

(1．對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100029;2．中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100)

以社區(qū)公有為主導(dǎo)是德國公共服務(wù)市場化過程中的顯著特色，鑒于我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和新型社區(qū)的不斷完善，社區(qū)在公共服務(wù)的提供中扮演越來越重要的角色，運(yùn)用案例分析和圖表分析法對(duì)德國公共服務(wù)市場化改革的特點(diǎn)、取得的成效及經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行介紹，通過借鑒德國的社區(qū)公有公營手段、采用綜合管制型網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入模式向信息社會(huì)轉(zhuǎn)移和價(jià)格管理的長效機(jī)制取代應(yīng)急管制機(jī)制等手段來推進(jìn)我國公共服務(wù)市場化進(jìn)程，更大程度的發(fā)揮社區(qū)的作用，從而推動(dòng)我國公共服務(wù)市場化的進(jìn)程。

市場化;德國公共服務(wù);社區(qū)公有;經(jīng)驗(yàn)借鑒

德國公共服務(wù)是逐漸走向市場化的，在自由化政策以及信息技術(shù)進(jìn)步的驅(qū)動(dòng)下，最明顯的路徑是從接受政府嚴(yán)格控制到解除管制的變化過程。德國政府曾建立或購買一些國有企業(yè)，通過政府直接參與起到調(diào)節(jié)市場的作用。但是后來德國政府逐步認(rèn)識(shí)到，繼續(xù)沿用傳統(tǒng)方式建設(shè)和運(yùn)營公共事業(yè)面臨越來越多的困難，德國每年都要通過巨額財(cái)政補(bǔ)貼來支付救濟(jì)金等各種費(fèi)用，公共產(chǎn)品和服務(wù)需求不斷增長，公共事業(yè)的國有企業(yè)經(jīng)營效益和服務(wù)水平不高，不少企業(yè)虧損日益嚴(yán)重，巨大的財(cái)政補(bǔ)貼成為政府沉重的負(fù)擔(dān)。為了解決這一困境，從1982年開始，德國對(duì)市政公共事業(yè)實(shí)行市場化改革。

一、德國以社區(qū)公有為主導(dǎo)的公共服務(wù)市場化改革的特點(diǎn)

社區(qū)公共服務(wù)提供的是一種面向社區(qū)，以家庭為單位、以個(gè)人為中心的整體化服務(wù)。發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)是德國政府公共服務(wù)市場化過程中的戰(zhàn)略性舉措。

(一)德國社區(qū)所有的公共事業(yè)占比較大

德國的公共服務(wù)是以社區(qū)公有為主導(dǎo)的，進(jìn)行市場化改革是要增加市場參與的主體，在諸多參與主體競爭的條件下讓客戶根據(jù)自己的需要有更多選擇，并使主體提供的服務(wù)價(jià)格更具競爭性。德國的公共事業(yè)改革的重點(diǎn)是放開市場、促進(jìn)競爭、改善管理。在公共服務(wù)類項(xiàng)目中，按所有權(quán)和市場份額劃分，社區(qū)所有占主導(dǎo)，其分布狀況見表1。

表1 德國公共事業(yè)市場份額分布狀況表

從上表可以看出，在供氣、供熱、供水及污水處理、垃圾處理、城市交通的公共服務(wù)類項(xiàng)目中，社區(qū)所有占市場份額均超過50%，其中供氣和供熱等公共服務(wù)類項(xiàng)目達(dá)到70%以上，社區(qū)是公共服務(wù)市場化的重要單元，對(duì)于基本的公共服務(wù)項(xiàng)目都是在社區(qū)參與的基礎(chǔ)上完成的，社區(qū)是小集體，具有個(gè)人或者個(gè)別企業(yè)不具備的籌集資金和根據(jù)需求來調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與積極性的能力，所以德國政府沒有將公用事業(yè)完全私有化到個(gè)人。

(二)漸進(jìn)式的社區(qū)公有為主導(dǎo)的公共服務(wù)市場化改革

德國許多城市在進(jìn)行公共事業(yè)改革中，并沒有采取直接私有化的方式，這也是德國以社區(qū)公有為主導(dǎo)的公共服務(wù)市場化改革的特色所在，它是根據(jù)職工意愿和社區(qū)居民意愿分階段推進(jìn)，是一種漸進(jìn)式的改革。德國通過“先委托，再轉(zhuǎn)企，分步出售股權(quán)”，使公共事業(yè)由“政府提供，政府經(jīng)營”的模式轉(zhuǎn)化為“市場提供，市場經(jīng)營”，完成了公共服務(wù)的市場化(見圖1)。

圖1 改革的漸進(jìn)式發(fā)展

首先，對(duì)于“政府提供，政府經(jīng)營”的公共事業(yè)，利用“先委托”的方法。就是對(duì)于出現(xiàn)虧損的國有企業(yè)進(jìn)行改革時(shí)，不是一次性出售給私企，而是在保留所有權(quán)的條件下，先委托給私企自主經(jīng)營，但是當(dāng)企業(yè)依舊虧損時(shí)，才將企業(yè)的股權(quán)全部出售。這樣可以保證國有企業(yè)員工的利益和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)利于改革進(jìn)一步的進(jìn)行。其次，進(jìn)行“轉(zhuǎn)企”的改革，就是將公共事業(yè)部門從市政府分離出來，使政府的職能與企業(yè)的職能分開，實(shí)行自主經(jīng)營自負(fù)盈虧。通過轉(zhuǎn)企，公共事業(yè)部門即成為獨(dú)立于政府的“市場提供，政府經(jīng)營”模式的部門。最后，分步出售股權(quán)。在企業(yè)從市政府部門獨(dú)立后，再出讓股權(quán)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)私有化。但是，在出售股權(quán)時(shí)，不是一次性的全部出售，而是分步出售給社會(huì)，德國政府對(duì)私營資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域有所限制。［1］

二、德國公共服務(wù)市場化改革的成效

德國穩(wěn)步推進(jìn)以社區(qū)公有為主導(dǎo)的公共服務(wù)市場化和政府管制，重點(diǎn)是促進(jìn)主體間競爭、改善管理，所以德國進(jìn)行改革的方式也是多樣化的，首先德國采取將部分政府職能市場化運(yùn)作，然后逐步向市場放開經(jīng)營權(quán)，最后通過多種合作方式，如合同外包模式、特許經(jīng)營模式、租借模式、內(nèi)部市場化等提高公共服務(wù)的靈活性。公共服務(wù)市場化改革是改善公共服務(wù)低效率供給以及政府低效率運(yùn)作的一劑良藥，經(jīng)過這些公共服務(wù)改革的實(shí)踐，德國市場化改革取得很大成效。

(一)形成公共服務(wù)多元主體協(xié)同供給模式

在德國傳統(tǒng)的公共服務(wù)政府單一主體供給模式下，由于缺乏競爭，導(dǎo)致了公共服務(wù)供給方式單一化以及公共服務(wù)供給低效率、低水平等問題。公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行市場化改革推動(dòng)了在公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供過程中引入市場競爭機(jī)制，打破政府獨(dú)自提供公共服務(wù)的局面。一方面，政府承擔(dān)基本公共服務(wù)供給職能，滿足公民的基本需求。另一方面，私營部門、第三部門提供多元化公共服務(wù)，最大限度地滿足公民多樣化公共服務(wù)需求，可以有效地整合資源，提高服務(wù)效率和質(zhì)量及降低服務(wù)成本。［2］

(二)提高了社區(qū)參與市場化改革的積極性并使公共事業(yè)獲得充足的資金來源

德國將供氣、供熱、城市交通等公共服務(wù)項(xiàng)目半數(shù)以上允許社區(qū)擁有，使社區(qū)能有針對(duì)性地提供服務(wù)，滿足社區(qū)居民多樣化的需求，達(dá)到社區(qū)居民滿意。同時(shí)不同的社區(qū)之間存在不同程度的競爭，提高了公共服務(wù)質(zhì)量，這樣也就把競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，在提高公共服務(wù)的產(chǎn)出水平的同時(shí)降低了公共服務(wù)的成本。以社區(qū)公有的公共服務(wù)市場化之后，充分發(fā)揮了以社區(qū)為主導(dǎo)的企業(yè)及社會(huì)組織的作用，運(yùn)用除政府財(cái)政支持之外的多種籌集資金的方式，使公共事業(yè)獲得充足的資金支持和廣大社區(qū)居民的支持，加快了市場化改革的進(jìn)程。

三、德國公共服務(wù)市場化經(jīng)驗(yàn)及啟示

公共服務(wù)的市場化關(guān)系政府、社區(qū)、居民的切身利益，需要政府進(jìn)行各方面的管制，以確保公共服務(wù)市場化改革的順利進(jìn)行。因此，德國在進(jìn)行以社區(qū)為主導(dǎo)的公共服務(wù)市場化的同時(shí)，也加強(qiáng)了政府管制，注重實(shí)施價(jià)格管制手段和管制型網(wǎng)絡(luò)模式的運(yùn)用并建立了健全的綜合管制機(jī)構(gòu)和完善的立法體系。在了解了德國以社區(qū)公有為主導(dǎo)的公共服務(wù)市場化改革的同時(shí)，我國可以借鑒符合中國國情的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

(一)運(yùn)用社區(qū)公有的公營手段

在德國市政公共事業(yè)的市場份額中，社區(qū)擁有的市政公共事業(yè)份額占有很大的比重，使供氣、供熱、供水及污水處理、垃圾處理、城市交通等公共服務(wù)類項(xiàng)目以社區(qū)為主體，根據(jù)所有社區(qū)居民意愿和本社區(qū)的實(shí)際條件進(jìn)行項(xiàng)目承建和改革。德國對(duì)公共服務(wù)的市場化的態(tài)度十分謹(jǐn)慎，那些具有相對(duì)較高市場化水平的部門，都是一些常規(guī)任務(wù)，以及具有相對(duì)較低資格標(biāo)準(zhǔn)的藍(lán)領(lǐng)工作。［3］進(jìn)行公共服務(wù)市場化改革，就不難避免私營資本不斷進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域，對(duì)此德國政府對(duì)進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域的私有資金是有所限制的，使地方政府和基層政府投資在公共事業(yè)投資中占有主導(dǎo)地位，仍維持公有公營的局面。

在看到德國運(yùn)用社區(qū)公有公營取得成效的同時(shí)，也應(yīng)該根據(jù)我國社區(qū)的實(shí)際情況積極探索自己的公共服務(wù)市場化道路。充分發(fā)揮民間組織的自我服務(wù)和自我管理的優(yōu)勢，降低基層政府進(jìn)行社區(qū)管理的成本，提高公共服務(wù)提供的質(zhì)量。上海市普陀區(qū)長壽路街道的“長壽模式”已成為當(dāng)代中國公益性民間組織參與社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)案例的典型。［4］為使長壽模式更加直觀，根據(jù)普陀區(qū)長壽街道的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如圖2所示。

圖2 長壽模式經(jīng)驗(yàn)圖

長壽模式是我國社區(qū)公共服務(wù)的一種新的嘗試，即充分調(diào)動(dòng)了社區(qū)中民間組織活動(dòng)的積極性，也彰顯了基層政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和管理的職能。使社區(qū)公共服務(wù)的主體多元化，打破了原有的壟斷局面，提高了公共服務(wù)質(zhì)量，滿足了社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)不斷增長的需求。隨著我國公共服務(wù)市場化改革的不斷推進(jìn)，政府相關(guān)部門應(yīng)該積極促進(jìn)公共事業(yè)經(jīng)營主體管理水平和服務(wù)質(zhì)量的提高，更大限度地滿足消費(fèi)者的需求。

(二)運(yùn)用綜合管制型網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入模式進(jìn)行跨行業(yè)管制以向信息化轉(zhuǎn)移

德國是信息化大國，通過強(qiáng)大的信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行政府與產(chǎn)業(yè)界及社會(huì)各界的合作。在信息化社會(huì)，許多業(yè)務(wù)流程和管理任務(wù)都需要信息技術(shù)支持才能進(jìn)行。綜合管制型網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入模式也是在充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)大作用的基礎(chǔ)上，職能主體各自履行職責(zé)相互監(jiān)督而形成的一種既有合作也有競爭的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管。在德國，相關(guān)公共事業(yè)的管制法律是由聯(lián)邦政府制定，重要的管制機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦卡特爾局和聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)服務(wù)署。聯(lián)邦卡特爾局主要從市場競爭和企業(yè)行為的角度開展某行業(yè)內(nèi)的專業(yè)性管制，主要是反對(duì)壟斷;聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)服務(wù)署則是從網(wǎng)絡(luò)和行業(yè)的角度，從總體上進(jìn)行跨行業(yè)管制，其職責(zé)是通過促進(jìn)私有化和放松管制，推動(dòng)公共事業(yè)的進(jìn)步和負(fù)責(zé)供氣、供電、鐵路、電信和郵政等網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的綜合性管制。［5］

管制型網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入模式的運(yùn)用更能提高政府監(jiān)管效率。德國于2005年7月13日生效的規(guī)范天然氣供應(yīng)的《能源經(jīng)濟(jì)法》，所體現(xiàn)的改革內(nèi)容的核心在于引進(jìn)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入國家管制。［6］卡特爾局的管制雖然有效，但隨著科技的進(jìn)步，引入管制型網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入模式能更好地加強(qiáng)政府管制。綜合型管制模式結(jié)構(gòu)如圖3所示。

由于我國沒有建立專門的綜合管制機(jī)構(gòu)，對(duì)于公共服務(wù)市場化的監(jiān)管還不完善，已經(jīng)暴露出民營化過程中的尋租與腐敗、招投標(biāo)中的暗箱操作等不規(guī)范問題。鑒于此，我國可以借鑒德國綜合管制型網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入模式，建立多層次監(jiān)督機(jī)制。市政公共事業(yè)有效監(jiān)管的保障是建立全社會(huì)各方位、多層次的監(jiān)督機(jī)制，包括立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等多個(gè)層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。重組橫向的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，組建一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)專門行使城市公共事業(yè)管制職能。然后為監(jiān)管機(jī)構(gòu)合理配置縱向監(jiān)管權(quán)力，包括從中央到地方的各個(gè)監(jiān)管層面，中央應(yīng)主要從立法、區(qū)域協(xié)調(diào)、建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的角度進(jìn)行宏觀監(jiān)管，而地方政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)更側(cè)重于具體的微觀監(jiān)管。盡快推進(jìn)我國的管制機(jī)構(gòu)的建設(shè)，使管制機(jī)構(gòu)獨(dú)立于企業(yè)，并獨(dú)立于政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，加速我國的公共服務(wù)市場化改革進(jìn)程。例如，在建立電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面，我們可以學(xué)習(xí)德國的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置審查處，對(duì)電信行業(yè)的行為依據(jù)相關(guān)法律做出判斷和下達(dá)指令，確保這些過程和結(jié)果是公開的，這樣既保證了公平、公正，又提高了效率。

圖3 管制型網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入模式

(三)價(jià)格管理的長效機(jī)制取代應(yīng)急管制機(jī)制

為了彌補(bǔ)市場缺陷，提高經(jīng)濟(jì)效率，德國政府采用相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)提供公共服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行管制，促進(jìn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)在面臨經(jīng)營困難的情況下提高生產(chǎn)效率，維系其正常發(fā)展。

目前，我國公共事業(yè)的價(jià)格制定缺乏科學(xué)的依據(jù)，多數(shù)情況下都是采用價(jià)格應(yīng)急管理機(jī)制，一直未形成長效的價(jià)格管制機(jī)制。進(jìn)行公共事業(yè)改革就是通過提高生產(chǎn)公共服務(wù)的企業(yè)效率，來降低公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的價(jià)格，讓居民有更多的選擇。在出售提供公共服務(wù)的相關(guān)國有企業(yè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)德國經(jīng)驗(yàn)，訂立具體的合同，以此保障公共利益。具體來說，從健全完善“四項(xiàng)制度”入手，加強(qiáng)公共事業(yè)價(jià)格管理長效機(jī)制建設(shè)。如圖4所示。

一是建立宣傳教育制度。將有關(guān)公共事業(yè)的價(jià)格管理的制度、文件、規(guī)定等印制成宣傳單，發(fā)放到用戶和招標(biāo)企業(yè)手中，加大宣傳教育力度，提高用戶思想認(rèn)識(shí)，張貼價(jià)格管理溫馨提示，督促企業(yè)做到明碼標(biāo)價(jià)、明碼實(shí)價(jià)經(jīng)營。二是建立督查考評(píng)制度。成立公共事業(yè)價(jià)格管理督查考評(píng)組，對(duì)招標(biāo)企業(yè)不定期檢查，明查暗訪，并將督查考評(píng)結(jié)果納入招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)考核。三是建立情況通報(bào)制度。定期組織會(huì)議，及時(shí)通報(bào)，研究解決價(jià)格管理工作中的新問題，制定整改措施。四是建立責(zé)任追究制。嚴(yán)格落實(shí)價(jià)格管理責(zé)任追究制，對(duì)違反價(jià)格管理規(guī)定的行為，要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

圖4 價(jià)格管理的“四項(xiàng)制度”

將公共事業(yè)的價(jià)格管理中監(jiān)測、評(píng)審、決策、監(jiān)督的四大環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合，形成各環(huán)節(jié)“職能互補(bǔ)、監(jiān)管有序、服務(wù)到位”的管理體系，這對(duì)發(fā)揮價(jià)格監(jiān)管的整體成效、優(yōu)化監(jiān)管環(huán)境有重要作用。

［1］李海巖，宋葛龍．城市公用事業(yè)市場化改革的觀察與思考——德國和瑞典城市公用事業(yè)改革考察報(bào)告［J］．經(jīng)濟(jì)研究參考，2005，(10):3．

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［3］黨秀云，周曉麗．論德國公共服務(wù)改革及其對(duì)我國的啟示［J］．行政改革與實(shí)踐，2007，(1):35．

［4］駱勇．公益性民間組織參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀、困境與政策干預(yù)——以上海市普陀區(qū)長壽路街道公益性民間組織參與社區(qū)治理為例［J］．理論與改革，2009，(4):81-82．

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［7］許英杰．德國能源領(lǐng)域市場化改革的路徑選擇——以監(jiān)管機(jī)構(gòu)的變遷為視角［J］．中德法學(xué)論壇，2012，(9):106-123．

責(zé)任編輯:高文河

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1671-3842(2015)02-0087-04

10．3969/j．issn．1671-3842．2015．02．15

2014-01-26

王樹文(1963—)，女，山東龍口人，管理學(xué)博士，公共政策博士后，教授，主要研究方向?yàn)楣舱摺⒄畱?zhàn)略管理與創(chuàng)新。

科技部國家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目“社區(qū)生活服務(wù)集成方案與標(biāo)準(zhǔn)研究”(2012BAH15F01)。