我國縣鄉醫療衛生服務管理一體化模式分析

段海燕

【中圖分類號】R-0 【文獻標識碼】B 【文章編號】1671-8801（2015）03-0265-02

1、縣鄉醫療衛生服務管理一體化的背景

目前我國在衛生工作方面存在著重城市輕農村、重治療輕預防的傾向，導致衛生事業結構失調，特別是鄉鎮衛生院已經成為我國醫療衛生體系中的薄弱環節。一方面，公共衛生服務職能弱化，另一方面，醫療服務能力差。在傳統的衛生管理體制下，縣、鄉、村三級醫療機構之間相互獨立，多競爭少協作，使得分級醫療、雙向轉診等制度難以有效落實。

要解決上述問題，必須改革傳統的衛生管理體制。通過實施縣鄉醫療衛生服務管理一體化，將縣、鄉兩級醫療資源進行有機整合，實現醫療衛生資源的合理配置和有效利用，提升鄉鎮衛生院的醫療質量和技術水平，形成以縣帶鄉、以鄉促縣的發展格局，促進縣鄉衛生事業和諧發展。

2、影響一體化實施效果的關鍵因素

目前的縣鄉醫療衛生服務管理一體化還沒有形成統一的標準，一般是由一個核心醫院牽頭，對一體化范圍內的其他醫療機構在人員、技術或者設備上進行幫扶，甚至參與其管理。縣鄉醫療衛生服務管理一體化，在實施中會碰到很多體制性障礙，所以，一體化工作必須由政府主導，賦權給核心醫院，由核心醫院去做縣域醫療資源整合的具體工作。而影響一體化實施效果的關鍵性因素有以下四點：

①核心醫院對其他醫療機構管理層人選的決定權；

②核心醫院對其他醫療機構普通員工的人事管理權；

③核心醫院對其他醫療機構的其他業務方面的管理權限等；

④核心醫院與其他醫療機的利益關聯度。

3、各地一體化模式的分類

以上4個關鍵性因素還可以作為標尺，將不同地區的一體化分為2類：緊密型一體化模式與松散型一體化模式。

3.1緊密型一體化模式

（1）核心醫院主導著對鄉鎮衛生院管理層的任命權；

（2）鄉鎮衛生院人員的人事關系全部劃歸核心醫院，打破鄉鎮衛生院引人難、留人難、育人難的瓶頸，實現優秀醫療人才的下沉；再加上考核與薪酬權力，核心醫院就可以實現對員工的自由調配，實現人才縣到鄉、鄉到縣、鄉到鄉的多向流動；

（3）核心醫院對鄉鎮衛生院有財務、后勤、藥品耗材等方面的管理權；

（4）一體化并不改變核心醫院與鄉鎮衛生院的獨立法人地位，但由于一體化關系，核心醫院與鄉鎮衛生院之間由競爭關系轉變為協作關系，對人員、業務和設備等能夠實現有效的統籌和整合。

我國河南安陽縣[1]、鄭州金水區[2]、陜西閻良縣[3]等地的一體化實踐，便是緊密型一體化模式的代表。

3.2松散型一體化模式

（1）核心醫院僅派出幫扶人員，給予業務上的幫助和指導，并不參與鄉鎮衛生院的管理工作，或僅參與部分業務的管理；

（2）鄉鎮衛生院人員的身份保持不變，核心醫院派出的幫扶人員的人事關系也依然保留在核心醫院。在考核、薪酬等方面，核心醫院完全管不到鄉鎮衛生院的員工；

（3）核心醫院不參與鄉鎮衛生院的財務、后勤、藥品耗材等方面的管理；

（4）核心醫院和鄉鎮衛生院是獨立法人，獨立核算；核心醫院與鄉鎮衛生院存在著競爭關系，很難實現對人員、業務和設備的有效整合，幫扶工作難以建立長效機制。

甘肅隴西縣[4]、陜西千陽縣[5]等地所推行的縣鄉一體化，便屬于松散型一體化模式。

3.3兩類模式的綜合比較

以安陽縣、金水區、閻良縣、隴西縣、千陽縣等地推行的縣鄉醫療衛生服務管理一體化為例進行綜合比較，比較的維度是上文提到的4個關鍵性因素。

每個維度分別用“3”、“2”、“1”、“0”這4個數字來表示權力或關聯度的“大”、“中”、“小”、“無”。

序號 地區 特征比較

對管理層的決定權 對普通員工的人事管理權 其他管理權 經濟關聯度

1 安陽縣 3 3 3 3

2 金水區 3 3 3 3

3 閻良縣 3 3 3 3

4 隴西縣 0 0 1 1

5 千陽縣 0 0 1 1

4、兩類一體化模式的評價

對于這2類一體化模式，分別從患者的角度、醫院的角度、醫療資源配置的角度進行評價。

4.1對緊密型一體化模式的評價

（1）從患者角度看，農民群眾可以享受到優質醫療服務和鄉鎮衛生院低廉的收費，病人離優質醫療資源更近，看病更方便。

（2）從醫院角度看，一體化帶來的改變立竿見影，以安陽縣為例，2012年，總醫院年門診263013人次，同比增長13.71%。年住院36301人次，同比增長16.88%。全縣縣、鄉兩級醫療機構門診人數達到40.98萬人，新農合患者縣外轉診率為37.9%，較去年下降了近10%。

（3）從醫療資源配置的角度看，由于鄉鎮衛生院人員的人事關系都屬于核心醫院，極大地增強了核心醫院的人員調配權，實現了技術下沉、人才下沉、服務下沉目的，打破了鄉鎮衛生院引人難、留人難、育人難的瓶頸；同時大多數常見病、多發病患者都留在了當地衛生院就診，危、急、重病人能夠及時轉診到核心醫院，使患者得到及時有效的治療；康復期的病人，又可以從核心醫院轉回鄉鎮衛生院繼續治療，“分級診療、基層首診、雙向轉診”的就醫模式逐步實現。

4.2對松散型一體化模式的評價

在松散型一體化模式下，醫療單位重視程度不夠，幫扶人員的工作積極性有限，也難以建立起長效管理機制，幫扶管理工作不實的情況也有發生；人事管理機制不活，縣鄉兩級醫務人員流動機制無法形成，嚴重制約了一體化工作的拓展和延伸。

松散型一體化模式，無論是對于解決患者“看病貴，看病難”的問題，還是對于解決鄉鎮衛生院人才架構問題，或是對于優化資源配置，實現“分級診療、基層首診、雙向轉診”的就醫模式所能起到的作用都是有限的。

總體來看，緊密型縣鄉一體化模式效果更佳，一方面有利于降低縣外轉診率，另一方面有利于發掘基層的醫療需求，解決了幾十年來鄉鎮衛生機構沒人愿意去、去了留不住的問題，解決了醫療衛生資源配置失衡，基層衛生服務機構資源不足，醫療衛生服務能力和需求不相適應的難題，更符合我國經濟社會和衛生事業發展的需要和未來趨勢。推行這種新模式，是應對我國人口老齡化和慢病對衛生工作挑戰的良策，對統籌城鄉協調發展、提高衛生服務公平性、實現人人享有基本衛生服務具有重要的意義。

參考文獻：

[1]安陽縣醫改在全國叫響“安陽模式”

[2]《金水區城鄉衛生一體化管理匯報材料》

[3]閻良衛生縣鎮村一體化管理

[4]甘肅省衛生和計劃生育委員會.甘肅隴西首創縣鄉醫療服務一體化管理新模式

[5]千陽縣衛生局關于印發縣鄉衛生服務一體化管理實施方案（試行）的通知