試論如何運用法治思維推進(jìn)高職院校安全管理工作

郭朝明

摘 要：存在諸多“先天不足”的高職高專院校因辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大、校園內(nèi)外環(huán)境趨于復(fù)雜影響下，在校園安保工作上承受著巨大壓力。本文通過剖析高職院校的安全管理工作現(xiàn)狀，提出運用法律內(nèi)生式約束作用以及維權(quán)、程序、責(zé)任等方面的法治思維，推動“法治安保”理念，促進(jìn)校園安保工作法制化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：高職院校；安全管理；法治思維；

中圖分類號：G 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-3520（2015）-02-00-02

近年來，我國高職教育事業(yè)發(fā)展一日千里，辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大，在校大學(xué)生人數(shù)迅猛增加，隨即在校園內(nèi)安全事件和學(xué)生違法犯罪事件數(shù)量雙雙出現(xiàn)不斷攀升態(tài)勢。雖然各教育部門和各高職院校施行了不少校園安保舉措，但多數(shù)無法達(dá)到治本之效。高職院校作為國家工業(yè)化發(fā)展需要的特殊產(chǎn)物，其發(fā)展過程及管理方式大多受縛于工科的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)式思維，許多院校常提“依法治校”，但具體管理中卻未能在全面理解“法”的基礎(chǔ)上運用法律這種上層建筑式管理思維，導(dǎo)致日常校園安保工作開展事倍功半。

一、高職院校校園安全管理思維方式的現(xiàn)狀剖析

（一）高職院校校園安全管理思維和方式傳統(tǒng)化、機(jī)械化、表面化。現(xiàn)在的高職院校主要是受益于國家政策導(dǎo)向，逐步從原有的中專或中職院校發(fā)展而來，因此往往存在學(xué)校級別層次提升，管理方式卻原地踏步的問題。面對高職教育不斷社會化，校園安保工作難度不斷加大的壓力，諸多高職院校在日常校園安全保衛(wèi)工作中，依然延用中專院校特有的半開放半封閉管理模式，僅靠嚴(yán)管、重罰等簡單、粗暴的管理方式進(jìn)行管理，學(xué)生群體往往會產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵觸心理，做出不服從管理、無視安全隱患，甚至從事違法犯罪活動等行為。

（二）高職院校校園安全管理缺乏“講依據(jù)，重證據(jù)”思維。學(xué)校為保障校園安全亂規(guī)定、亂處罰的現(xiàn)象比比皆是，從“某傳媒大學(xué)為保障校內(nèi)女學(xué)生安全規(guī)定校內(nèi)天橋23時后禁止男士通行”、“河北某校規(guī)定學(xué)生夜間不準(zhǔn)上廁所否則處罰”等令人啼笑皆非的規(guī)定和處罰，背后卻折射出校園安全管理隊伍法律意識的淡薄。此類不講依據(jù)，不理證據(jù)的安全管理行政行為雖出發(fā)點是好的，但已違反了“行政行為非法律授權(quán)不可為”和“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的法律原則，最終不但無法達(dá)到預(yù)期的安全管理效果，且會激化更多矛盾，誘發(fā)校園安全秩序紊亂。

（三）高職院校校園安全管理缺乏“程序正義”思維。在高職院校安全管理工作中，片面強(qiáng)調(diào)實體正義而忽視程序正義的問題是普遍存在的。主要表現(xiàn)在：1、治安、消防、應(yīng)急預(yù)案等校園安全規(guī)章制定過程中，多數(shù)院校未能完全參照法律法規(guī)等的制定程序進(jìn)行，缺少“征求制度相對人意見”、“制度合法合規(guī)性審查”、“合法公示”等重要環(huán)節(jié)，也未能在制度中為該規(guī)章制度的實施設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督程序，往往僅以“某某學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥督辦”等字眼取而代之，導(dǎo)致制度本身不符合學(xué)校實際、在突發(fā)校園安全事件時無法適用、條文與相關(guān)法律法規(guī)沖突、制度性缺陷無法被發(fā)現(xiàn)或矯正等“惡法”的后果；2、在面對危害校園安全秩序事件時，往往一罰了之，缺少調(diào)查過程、充分告知具體行政行為依據(jù)、給予充分申訴權(quán)利等重要程序性環(huán)節(jié)，或者調(diào)查過程野蠻粗暴，隨意搜身、搜查個人物品等，導(dǎo)致處罰標(biāo)準(zhǔn)不一、處罰對象不服，甚至引致被處罰對象情緒問題積聚，給校園安全帶來新的隱患。

二、在高職院校校園安全保衛(wèi)工作中融入法治思維的重要意義

（一）在安全保衛(wèi)工作中融入法治思維，是創(chuàng)新校園安全管理工作模式的迫切需要。

“法”是解決社會各類矛盾、化解社會糾紛的利器，更可以成為校園安全管理創(chuàng)新模式的一大利器。現(xiàn)有校園安全管理機(jī)制的無序、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等弊端呼喚“法的程序性”，安全問題越是復(fù)雜尖銳，解決安全問題的管理模式和機(jī)制越是需要有良好的頂層設(shè)計。充分運用法的“程序正義”思維，建立起一個“合法、合理、科學(xué)”的校園安全管理程序，正是新時期、新形勢下各高職院校創(chuàng)新安全管理工作模式的迫切需要。也只有運用法治的思維不斷銳意創(chuàng)新校園安全管理模式，才能與時俱進(jìn)推動校園安全管理工作。

（二）在安全保衛(wèi)工作中融入法治思維，是應(yīng)對法治化進(jìn)程新挑戰(zhàn)的現(xiàn)實需要。

一方面，法治化進(jìn)程給校址多處于城鄉(xiāng)結(jié)合處或其他治安問題高發(fā)地段的高職院校帶來更多新的挑戰(zhàn)。校內(nèi)及學(xué)校周邊的各類比比皆是且難以把控，“女大學(xué)生搭黑車接連失聯(lián)”、“復(fù)旦大學(xué)投毒案”等重大新聞事件更是不斷拷問著校園安全管理方的工作能力問題，也呼喚法治思維的“亮劍”。另一方面，高職院校安保部門的執(zhí)法權(quán)在2004年9月，我國第一部內(nèi)部保安法規(guī)《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》出臺時已經(jīng)喪失。學(xué)校安保部門在沒有執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)狀下更是難以適應(yīng)學(xué)校內(nèi)部以及周邊日益嚴(yán)峻的治安形勢。但沒有執(zhí)法權(quán)并不代表校園安全管理部門可以在工作中摒棄法治，而是要求安全管理部門及相關(guān)干部隊伍要進(jìn)一步提高使用法治力量和運用法律思維的能力。只有將權(quán)利、程序、責(zé)任等現(xiàn)代法律思維內(nèi)化于安全管理工作中，才能從容應(yīng)對新的挑戰(zhàn)。

（三）在安全管理工作中融入法治思維，是推動依法治校、深化教育改革的重要舉措。

從教育部頒布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作若干意見》到黨的十八大提出“全面推進(jìn)依法治國”，高職院校各項工作開展必須重點抓法治的思路非常清晰，運用法治力量推進(jìn)學(xué)校安全管理工作，是推進(jìn)學(xué)校全面依法治校工作，貫徹黨的十八大“法治”精神的重要舉措，也是新時期深化教育改革中攻堅克難的重點突破口。

三、運用法律思維改良高職院校安全保衛(wèi)工作方式

（一）發(fā)揮法律意識的內(nèi)生式約束作用，做好校園安全宣教工作。古語有云“德以勸善，法以誅惡”，西方法諺也提到“法律是顯露的道德，道德是隱藏的法律”，法律本身即是一種道德行為標(biāo)準(zhǔn)和底線，也是一種行之有效的宣傳教育工具，發(fā)揮法律意識的內(nèi)生式約束作用實際運用的就是法律的“底線思維”。高職院校的安全宣教工作若能建立在充分認(rèn)識法律威懾犯罪、約束行為、懲惡揚(yáng)善作用的基礎(chǔ)上，更加注重向?qū)W生群體注入法律意識，更加注重對學(xué)生內(nèi)生式的自我約束法律意識的培養(yǎng)，幫助學(xué)生形成自有的、內(nèi)發(fā)的行為標(biāo)準(zhǔn)，便能讓學(xué)生更加自覺遵紀(jì)守法，遠(yuǎn)離違法犯罪。這種由內(nèi)而外的內(nèi)在自我約束的實效必然遠(yuǎn)勝于單一機(jī)械的硬看死守、“軍事化管理”等由外而內(nèi)的管控式約束。

（二）堅持“講依據(jù)，重證據(jù)”的法治思維，依法推行安全管理工作。“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”是判斷行政主體是否依法行政的基本原則，學(xué)校作為行政主體也應(yīng)當(dāng)在此基本原則的框架內(nèi)實施包括校園安全管理在內(nèi)的各類行政行為。“以法律為依據(jù)”要求行政主體的行政行為要講依據(jù)，相比于民事行為的“法無禁止即權(quán)利”，行政行為要求的是“法無授權(quán)不可為”，更加強(qiáng)調(diào)法律的授權(quán)和依據(jù)；“以事實為依據(jù)”要求行政主體做出處罰等“不利行政行為”時要依據(jù)事實，而事實來源于證據(jù)，即強(qiáng)調(diào)對證據(jù)的收集和審查工作。具體到校園安全管理工作中，要注意做到幾點：

一是設(shè)置安全保衛(wèi)措施合規(guī)性前置審查程序，保障安全保衛(wèi)工作具體措施合乎行政法授權(quán)規(guī)定。可考慮通過學(xué)校聘請法律顧問或在安保部門設(shè)置合規(guī)崗等方式建立措施合規(guī)性前置審查程序，關(guān)乎他人切身利益的安保措施未經(jīng)合規(guī)審查不可出臺，關(guān)乎師生切身利益的安保處罰未經(jīng)合規(guī)審查不可進(jìn)行，嚴(yán)把校園安保具體行政行為的依據(jù)關(guān)。

二是切實增強(qiáng)安保隊伍具體工作中的“講依據(jù)，重證據(jù)”意識，規(guī)范安保隊伍的日常工作。可參照公安隊伍執(zhí)法過程推行安保隊伍工作規(guī)范，要求安保隊員進(jìn)行勸阻、告誡、處罰等安保措施時必須實行告知行為依據(jù)和對方權(quán)利、出示證據(jù)、實施行為等規(guī)范性程序，以保障具體安保工作中每一個行政“動作”都能依法為之；可參照公安機(jī)關(guān)的相關(guān)證據(jù)保存、調(diào)用、借閱規(guī)定制定證據(jù)制度，以規(guī)范安保工作中的相關(guān)事件、調(diào)查、處罰的證據(jù)保存、借閱過程，建立視頻資料、書證、物證等證據(jù)材料檔案，使安保隊伍有意識保存證據(jù)，有能力保存好證據(jù)，能夠在需要時隨時運用證據(jù)。

（三）堅持“程序正義”原則，發(fā)揮程序理性對校園安全管理工作的實體推動作用。現(xiàn)代法學(xué)所說的合法，不僅要求實體上合法，更要求程序上合法，即使行為本身不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，一旦實施行為過程違反法定程序，也是違法，這就是法律上的“程序正義”原則。高職院校的安全管理行為屬于行政行為，行政行為程序是否正當(dāng)、合法關(guān)系到管理行為的合法性、合理性、科學(xué)性。只有保障了程序正義，才能保證安全管理權(quán)行使結(jié)果的實體正義，才能確保校園安全管理工作的公開、公正、科學(xué)、有序開展。具體應(yīng)從以下幾個方面堅持管理工作的程序正義原則：

一是堅持制定校園安全管理規(guī)章制度過程的“程序正義”。現(xiàn)今高職院校安全管理業(yè)務(wù)面較廣，管理任務(wù)繁重，主要包括防火安全管理、校內(nèi)治安安全管理、交通安全管理、生產(chǎn)安全管理、集體戶口管理、出入境管理、校內(nèi)治安案件和事故調(diào)查工作等。為這些安全管理工作實施所制定安全管理規(guī)章制度時，都必須堅持程序正義原則，嚴(yán)格參照相關(guān)法律法規(guī)制定程序進(jìn)行，保證制度的征求意見、合規(guī)性審查、公示公告程序，并在制度設(shè)計時就加入合法可行的相應(yīng)監(jiān)督程序，確保用法和制度管理校園安全。

二是堅持日常校園安全管理工作的“程序正義”。日常校園安全管理行為是學(xué)校有權(quán)實施的行政行為，對于校內(nèi)人員，即學(xué)校的師生員工可以直接產(chǎn)生行政法律效力，但對于包括校外人員購買或租住校內(nèi)房屋的人員、校外人員在校內(nèi)務(wù)工人員在內(nèi)的非校內(nèi)人員卻無法直接產(chǎn)生法律效力，因為非校內(nèi)人員與學(xué)校的關(guān)系更多偏向民事法律關(guān)系而非行政法律關(guān)系。因此，當(dāng)校園安全管理行為涉及到要求非校內(nèi)人員履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任時，應(yīng)當(dāng)先符合法定程序——先告知并經(jīng)得對方確認(rèn)同意。日常校園安全管理過程針對不同管理主體需要履行不同的“合法程序”，不僅有利于理順各項安全管理工作流程，還有利于避免或減少管理糾紛。

（四）加強(qiáng)法律責(zé)任意識和管理先行意識，充分履行校園安全隱患合理注意義務(wù)。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定，高職院校校內(nèi)侵權(quán)事件適用過錯責(zé)任原則。校方如果要避免或減少校內(nèi)侵權(quán)事故及其引發(fā)的訴累，減輕甚至免除事后校方需要承擔(dān)的安全管理法律責(zé)任，就必須不折不扣的加強(qiáng)安全保障法律責(zé)任意識和管理先行意識，切實履行好相應(yīng)的合理注意義務(wù)的安全保障義務(wù)，盡量避免管理的過錯。主要可從以下幾方面著手：

一是加強(qiáng)安保部門、安保隊伍的法律責(zé)任意識和管理先行意識。在安保隊伍不再具備執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)狀下，可通過提升安保隊伍管理先行意識和能力彌補(bǔ)執(zhí)法權(quán)的缺失。管理過程中勢必要花費精力，不花費在事前預(yù)防管理工作中，就只能花費在事后的事件處置環(huán)節(jié)中。校內(nèi)安全執(zhí)法權(quán)主要適用于事件調(diào)查取證、控制校內(nèi)違法犯罪嫌疑人、對事故責(zé)任方的事后處罰等安全事件的事后處理階段，如果可以通過系統(tǒng)培訓(xùn)等方式提升安保隊伍法律責(zé)任意識、管理先行意識和能力，使安保隊伍有條不紊的做好制度規(guī)范、安全隱患排除、安全提示警示、安全技防人防等各項前期預(yù)防性安全管理工作，調(diào)整“門衛(wèi)、巡邏加處罰”的簡單傳統(tǒng)安保模式，將更多管理精力放在“前頭”，便能有效減少校內(nèi)安全事故，自然可以減少事后處置環(huán)節(jié)。

二是狠抓細(xì)節(jié)，充分履行校園安全保障義務(wù)和合理注意義務(wù)。雖高職院校內(nèi)學(xué)生大部分已具有完全民事行為能力，安全保障義務(wù)與中小學(xué)校相比較輕，但“已盡合理注意義務(wù)”的法律歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)開展檢查安全管理工作依然不可松懈，必須狠抓細(xì)節(jié)。例如，有些高職院校校內(nèi)體育設(shè)施無償對外開放，校方雖然無需承擔(dān)完全的安全保障義務(wù)，但仍然需要用“是否已盡合理注意義務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)檢查自身安全管理工作是否到位：是否保障相關(guān)設(shè)施設(shè)備符合安全標(biāo)準(zhǔn)，是否明確做出安全警示等。只有窮盡一切可能性，對校園各類安全隱患盡到充分合理的注意義務(wù)，才能切實保障校園安全。

當(dāng)前，高職院校校園安全正面臨校園及周邊不安全因素急劇增加和安保隊伍喪失執(zhí)法權(quán)的雙重困境。唯有合理運用法律權(quán)利思維、程序性思維、規(guī)范性思維，將法律思維嵌入校園日常安全管理工作和應(yīng)急性安全管理工作之中，才是彌補(bǔ)現(xiàn)時高職院校安全管理工科思維弊端，推動安全管理工作法治化、高效化，實現(xiàn)維護(hù)校園安全和諧穩(wěn)定的根本之道。

參考文獻(xiàn)：

[1]周德華.論高校學(xué)生安全管理法制化[J].重慶電子工程職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2013.

[2]蔡文政.芻議平安校園建設(shè)中高校安全保衛(wèi)工作完善策略.科教導(dǎo)刊，2011.

[3]張方毅.新形勢下高職院校安全保衛(wèi)工作探析.江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2014（3）.