東營市重大文化設施運營管理存在的問題與對策

張偉華　劉志河

[摘要] 文化設施的運營管理水平直接關系到人民群眾基本文化權益的實現和文化發展成果的共享程度。目前，東營市重大文化設施運營管理狀況總體良好，但仍存在著重大文化設施數量少、利用不夠充分、經費投入不足、體制機制不夠健全、高水平文化人才缺乏等問題。因此，要進一步創新完善體制機制、明確運營管理模式、加大資金保障力度、加快人才隊伍建設，以提高東營市重大文化設施的運營管理能力。

[關鍵詞] 東營市；重大文化設施；運營管理；問題；對策

[中圖分類號]G127

[文獻標識碼]A

[文章編號] 1673-5595（2015）02-0037-05

近年來，中央、省級黨委政府對構建現代公共文化服務體系非常重視，作出了創建國家和省級公共文化服務體系示范區的決定。東營市對創建公共文化服務體系示范區工作給予了積極回應。要構建現代公共文化服務體系必須加強文化基礎設施建設。完善文化設施，運營管理好文化設施是構建公共文化服務體系的重要內容。東營市重大文化設施運營管理總體上是好的，但仍存在著不少問題。近幾年，市委、市政府加大對文化投入力度，規劃建設了一大批重大公共文化設施項目。隨著一批地標性文化設施的相繼建成并投入使用，日后如何科學高效地運營管理好東營市現有的和新建的重大文化設施，如何實現社會效益和經濟效益的雙贏，成為東營市當前亟待解決的一個重大課題。

一、東營市重大文化設施的基本狀況

東營市重大文化設施包括原有的和近幾年新建的一批重大文化設施。

東營市原有的一批重大文化設施包括圖書館、歷史博物館、黃河影劇院、黃河國際會展中心等。東營市圖書館建于1999年3月，2002年10月正式開館，建筑面積8346平方米，設計藏書量為70萬冊，現有紙質圖書31萬余冊，報刊1191種。2011年6月向社會免費開放。年接待讀者20萬人次，發展持證讀者21000余人。[1]東營市歷史博物館新館于2002年1月開工建設，2003年10月建成，總建筑面積6812平方米，陳列總面積3500平方米。該館2008年7月開始實行免費開放，已經成為東營市的一個重要文明窗口。[2]東營市黃河影劇院是由黃河影院改擴建而成。黃河影院建于1988年，占地6500平方米。1996年，市政府撥專款將影院改建成黃河影劇院。它是東營市東城以電影放映為主，同時集多功能于一體的綜合設施，可安排大型會議和文藝演出、文化娛樂、餐飲、住宿等。每年放映電影約200場次，接待觀眾6萬人次；承接各類文藝演出25場次，會議50余場次。[3] 黃河國際會展中心于2009年底建成并投入使用，總建筑面積84萬平方米，是東營市的一座十分引人注目的地標性建筑。2012年初東營市委、市政府決定，依托《東營日報》社成立東營市黃河文化傳媒集團，黃河國際會展中心交由該集團管理運營。[4]

近年來，東營市又開工新建了雪蓮大劇院、黃河文化博物館、呂劇博物館、城市規劃展覽館、科技館、圖書館、青少年宮、婦女兒童活動中心、奧體中心等一批重大文化設施，總建筑面積達3226萬平方米。[5]84雪蓮大劇院已于2013年6月底全部完工并投入使用。東營市政府將大劇院交由東營市黃河文化傳媒集團運營管理，舞臺運行、物業管理、安保、營銷等走上正軌，初步建立了運營管理體制機制。呂劇博物館2012年7月開工，2013年4月建成使用，向社會免費開放。[6]目前，科技館、城市規劃展覽館已試運行，其他項目正在加緊完善建設中。

二、東營市重大文化設施運營管理現狀

（一）領導高度重視重大文化設施建設運營管理

公共文化設施建設、運營管理是一項功在當代、利在千秋的基礎性工作，需要各級政府高度重視。東營市先后出臺了《關于貫徹落實黨的十七屆六中全會精神推動文化大發展大繁榮的實施意見》、《東營市“十二五”文化發展規劃》、《東營市創建省級公共文化服務體系示范區實施意見》等一系列文件，用于指導東營市文化建設。東營市委、市政府高度重視文化基礎設施建設管理，將其納入市委、市政府的重要議事日程，納入國民經濟和社會發展總體規劃，納入干部考核指標，納入財政預算。2010年東營市委、市政府確定的17項重大城市建設項目和基礎設施建設項目中，有7項是文化建設項目；2011年確定的全市10個重點建設項目中，文化產業和文化設施項目占了4項；2012年確定的全市30個重點建設項目中，有9個是文化建設項目；[5]83 2013年確定的全市30個服務業及社會事業重點項目中，有7項是文化旅游項目。東營市連續幾年將文化建設納入全市民生實事工程。市委、市政府始終堅持把文化作為推動各項工作的重要抓手，突出文化引領，承擔起了文化發展的責任。可以說，東營市各級黨委、政府對加強文化設施建設運營管理重要性的認識越來越深刻，重視程度越來越高。

中國石油大學學報（社會科學版）2015年4月

第31卷第2期張偉華，等：東營市重大文化設施運營管理存在的問題與對策

（二）現有重大文化設施運營管理狀況總體良好

按照中央、省、市關于文化體制改革的部署，東營市文化設施運營管理單位及時轉變機制，增強活力，加強管理，改善服務，為廣大群眾提供內容豐富、形式多樣的文化服務，在保障人民群眾基本文化權益、活躍群眾文化生活中發揮了積極作用。目前全市所有圖書館、文化館、博物館均實現免費開放，開放時間達到規定要求。東營市黃河影劇院、黃河國際會展中心等其他文化設施正常健康運營。

（三）政府對重大文化設施的資金投入力度不斷加大

東營市將文化事業建設經費納入專項考核目標，制定了各級政府對公共文化設施建設項目的投資計劃，確保政府對公益性文化事業的投入增幅不低于同級經常性財政收入的增長幅度。特別是近兩年對大型公共文化設施建設給予重點支持，切實保障人民群眾的基本文化權益。為此，設立了文化發展專項資金，每年以2009年實際撥付數為基數列入預算，酌情逐年增加。近年來，東營市僅市級財政就累計投入45億元用于公共文化設施建設，文化發展專項資金達到3000萬元，以后還將逐年增加。[7]市級規劃建設了雪蓮大劇院、黃河文化博物館、城市規劃展覽館、奧體中心、科技館、圖書館新館、青少年宮、呂劇博物館等重大文化基礎設施，實施了群眾文化藝術館、黃河影劇院改造提升工程，這些文化設施有的已建成使用，有的將建成使用。文化設施的建設，為開展各類重大文化活動、豐富群眾文化生活、更好地滿足人民群眾的文化需求提供了有力的物質保障，同時也能對全市城鄉公共文化設施建設起到良好的輻射帶動作用。

三、東營市重大文化設施運營管理中存在的問題

東營市重大文化設施運營管理雖然取得了一些成績，但也存在一些問題，文化設施建設管理的水平與人民群眾日益增長的精神文化需求還不相適應，現有文化設施建設的規模和檔次與東營市經濟社會發展水平還不相適應，文化設施的布局和整體結構與城市化進程還不相適應，文化設施的數量、質量、管理體系、運營機制與建設“文化強市”的新要求還有一定差距。

（一）現有重大文化設施數量少

盡管東營市的公共文化設施已經基本形成了從市到縣、鄉、村的四級網絡，但是從總體上來看，文化設施的總量還顯得不足。尤其是重大公共文化設施仍然較為缺乏，全市能滿足大型集會演出的場所較少。一批新的重大文化設施仍處于在建狀態。

（二）文化設施利用不夠充分

部分現有公共文化設施的利用率不高，運行狀況不佳。通過調研我們了解到，當前市區部分公共文化設施不同程度地存在著作用發揮不充分、場地空置、設備閑置、利用率不高等問題。例如，黃河國際會展中心規模宏大，功能齊全，在全省乃至全國都可謂首屈一指，但是會展中心自啟用以來，每年只是承接政府組織的幾個展會，場館利用率嚴重不足。2013年東營市圖書館圖書外借35萬冊次，按常住人口（東營市常住人口20849萬人）計算，人均只有017冊次。①

（三）經費投入不足

近年來，伴隨著經濟社會的快速發展，東營市加大了對文化事業的投入，但與省內外先進地市的文化設施相比、與東營市的整體發展水平相比，其資金投入仍然存在差距。從2009—2011年連續三年文化事業投入占市本級公共財政支出來看，濰坊、臨沂均大幅超過東營，東營市的具體投入比例一直沒有超過2%。由于財政經費有限加之投入方式單一，有些文化設施出現了“有錢建、沒錢養”、“可以養人、無法干事”的現象。由于政府投入不足，市圖書館藏書量少。2013年市圖書館人均藏書量僅為015冊，遠遠低于國際圖聯的人均15～2冊的標準。黃河影劇院由于受經費限制，致使設施陳舊、老化，功能單一，舞臺較小，觀眾座席只有715席，無法開展較大型的演出活動。其放映設備仍然使用膠片機（許多影院現已更換為數字電影放映機），片源很少，觀看人數也很少，無法正常放映。

（四）體制機制尚不夠健全

盡管市委、市政府非常重視文化設施建設，但在文化設施的運營管理方面仍存在體制機制不活等問題。群眾參與的民主決策和需求反饋機制尚未建立，公共文化設施的有效監管機制有待進一步完善和實施，公共文化設施建設和運行管理的制度性保障比較薄弱，公共文化設施建設和運行管理的投融資體制也不夠健全?？冃Э荚u機制缺失，對公共文化設施管理運營中活動是否豐富、服務質量如何、群眾參與度怎樣等，大都沒有相應的績效考評措施。

（五）高水平的文化人才缺乏

文化人才是公眾進行文化活動的指導者，也是文化設施的管理者，專業的文化人才能夠帶領盡可能多的公眾進行文化活動，也能合理地分配文化設施資源，使文化設施的利用率達到最高。但東營文化人才缺乏，截至2013年底，東營市文化及相關單位有3967家，從業人員約412萬人，全市常住人口20849萬人，文化從業人員僅占全市人口的198%。②現有文化隊伍中結構性矛盾比較突出，特別是嚴重缺乏懂經營、善管理的高水平專業文化人才，這成為制約文化設施高效率運行管理的重要因素。

四、東營市加強重大文化設施運營管理的對策

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調：“建立公共文化服務體系建設協調機制，統籌服務設施網絡建設，促進基本公共文化服務標準化、均等化。”[8]《東營市“十二五”文化發展規劃》中也指出：“按照體現公益性、基本性、均等性、便利性的要求，堅持政府主導，加大投入力度，推進實施文化惠民工程，構建‘一帶七區多點文化體育設施網絡，基本形成覆蓋城鄉、比較完備的公共文化服務體系?！币虼?，如何進一步加強東營市現有重大文化設施的運營管理，如何對相繼建成并投入使用的新建重大文化設施進行運營管理，是當前東營市面臨的一個重大而緊迫的課題，筆者認為，東營市可采取如下對策。

（一）深化改革，創新完善體制機制

要充分發揮文化設施的作用，就必須深化文化體制改革，創新重大文化設施運營管理體制機制，建立新型文化設施運營模式，培育新型文化設施運營管理主體，提高文化設施的社會經濟效益。

1.完善文化管理體制。要按照政企政事分開的原則，積極推動政府部門由“辦文化”向“管文化”轉變，推動文化管理部門與其所屬的文化企事業單位進一步理順關系，強化政策調節、社會管理、市場監管、公共服務職能。要轉變政府職能，做到簡政放權和加強監管齊推進、相協調。東營市對重大文化設施要做到科學管理、依法管理、有效管理，建立黨委和政府監管國有文化資產的管理機構，實行管人、管事、管資產、管導向相統一。要科學設置文化行政管理機構，進一步減少文化行政審批程序，把一些現在由政府辦的事情，交給社會團體、中介機構、院團組織去承擔，使政府的主要精力轉移到制定文化政策、公共管理和加強文化市場監管上。[9]

2.引入競爭機制。這是對重大文化設施有效運營管理的內在要求。對于東營市新建設的重大文化設施，根據具體情況，政府可以采取購買服務的方式對其運營進行管理，也可借鑒其他省份的經驗，采取項目外包和設施委托的管理方式?？梢M和鼓勵社會資本通過資助項目、贊助活動等形式參與公共文化設施運營管理，培育文化非營利組織，形成以政府為主、社會資本積極參與的重大文化設施運營管理模式，為豐富群眾文化生活提供多樣化平臺。

3.建立健全管理協調機制。東營市新建的重大文化設施集中在中心城南展區，區位比較集中，這為資源共享提供了方便，比如說在物業管理上可使用規范化高標準的統一的物業公司來運營管理。但目前不同的文化設施分屬于不同的行政管理部門，“兩館一宮”歸市文化活動中心管理，城市規劃展覽館由城鄉規劃局負責，黃河文化博物館由文化廣播電視新聞出版局負責，這樣不可避免地會出現各自為政的情況。為此，建立健全管理協調機制就顯得非常必要。各行政管理部門可定期召開聯席會議，互通有無，推動相關部門的協作，提高管理效率。

（二）準確定位，明確運營管理模式

要從東營市重大文化設施的實際情況出發，根據不同行業、不同單位的性質和特點，區別對待，采取不同的具體運營管理模式。

公益性文化事業屬于政府為全社會提供公共文化服務的范圍，就是要追求社會效益。東營市圖書館、歷史博物館、婦女兒童活動中心、黃河文化博物館和城市規劃展覽館等屬于公益性文化事業單位，應免費向公眾開放。這些文化設施需要的全部經費，要由政府財政提供。政府要切實增加投入，抓好硬件建設，需要改擴建的要改擴建，需要維修的要搞好維修。同時要抓好軟件建設，提高服務的水平和質量。比如說博物館，展覽的內容、形式、方式、方法要靈活多樣，應很好地研究如何把學術性、專業性、知識性、趣味性、觀賞性有機地結合起來，改變以往櫥窗加玻璃、文物加照片的傳統展陳模式。當然，公益性文化事業單位也應轉變機制，增強活力。要根據不同文化事業單位的功能定位，深化公益性文化事業單位內部改革，完善績效考核機制，突出公益屬性、強化服務功能、增強發展活力。[9]

對既有公益性質，又可市場化運作的重大文化設施，政府管理部門在基建項目竣工后，可委托社會主體管理和運作，引入競爭機制，推動文化設施社會化發展。[10]鼓勵社會力量、社會資本、民間團體、企業參與大型文化設施的運營管理。例如，雪蓮大劇院已實施企業化運行機制，由國有獨資公司東營市黃河文化傳媒集團負責運營管理，財政不安排人員經費和公用經費，采取對公益性演出及高端演出進行補助等措施。

（三）多元投入，加大資金保障力度

東營市要充分認識文化建設的重要意義，破除政府單一投資文化設施的舊格局，形成多渠道、多元化的文化建設投入機制，逐步形成以政府投入為主，多渠道籌資、多主體投入、多種所有制并存的大型文化設施運營管理新格局。

1.加大政府投入力度。為社會提供足夠的公共文化服務是政府的重要職責，應充分發揮政府在文化設施建設運營管理中的主導作用。發展公益性文化事業，政府要舍得投入，東營市政府應建立財政性文化投入穩定增長的機制，保證文化事業經費的增長幅度不低于同級經常性財政收入的增長幅度。要根據部分重大文化設施免費開放的實際需要，建立健全公共文化設施正常運轉經費保障機制，保證公益性文化設施正常運轉、開展公共文化活動和進行技術改造所需的必要經費。

2.探索多元化投入機制。要在確保公益性文化設施的性質、功能不變，確保開展一定數量的公益文化活動的基礎上，按照“國有資產、市場運作、自負盈虧、自擔風險”的原則，探索公共文化設施運營管理的新路子。對政府興建的影劇院、體育場館等文化設施，可通過公開招標的方式，通過產權交易、共同投資、聯合開發等途徑，引導民營企業參與國有文化單位改革。具備條件的可實行資產授權經營，盤活國有資產，探索實行委托經營、承包經營、租賃經營等，實現文化設施運營管理的社會化、產業化。

3.多渠道拓展文化增值業務。一是新建設的重大文化設施，可以與旅行社合作，開發觀光項目。例如雪蓮大劇院，其獨特的外形、漂亮的夜景、齊全的景區功能、配套的服務設施，使得雪蓮大劇院具備了商業景區的功能，可通過在劇院建設藝術家雕塑廣場、湖水人工島、汽車影院等配套設施，使之成為黃河口大旅游線路的重要一環，實現其景區價值和效益。二是兼顧文化功能與商業活動的結合，以文促商、以商養文，利用大型文化設施本身的優質資源積極發展多種經營。如雪蓮大劇院在舉行高雅演出的同時，可以積極引進商業活動，建議通過舉辦明星演唱會、名人講座、企事業年會、商聚、業務洽談會等形式，提升劇院的創收能力。也可開設咖啡廳、超市，經營紀念品、音像品制作等，增加劇院創收，補貼劇院運營管理費用。三是開展會員業務。將來東營市奧體中心建成使用后，其運營管理可嘗試采用此方法。通過定期收繳會費吸收企業或個人成為會員，并按繳納會費的多少將會員劃分等級，不同級別的會員根據具體規定可以享受票價優惠、優先選座位、購買相關商品打折、會員旅行等服務。

（四）強化監督，確保運營正常有序

要加強對文化設施運營管理的監督，確保文化設施的性質不被改變。要向全社會公布文化設施名單，明確設施性質，明確監管主體，規定文化設施的用途限制，規定設施的開放時間和開放方式，限定服務收費價格等，禁止擅自變更公共文化設施的性質、功能和用途。例如，東營市歷史博物館對開放時間和講解收費標準有明確規定并予以公開，

保障了市民主體的信息獲知權，這就很好地保障了公共文化設施的公益性質。同時，要加強監督，確保文化設施服務的質量不降低。這需要有一定的定量考核，如規定必須達到的文化活動或服務項目的數量，規定服務內容、服務規范，對公共文化設施管理運營情況進行績效考核等。不僅要對公益單位進行監督管理，對實行市場化運作的設施、文化主管單位更要加強監控，在考慮經濟效益的同時，必須考慮社會效益。[11]

（五）多措并舉，加快人才隊伍建設

要貫徹東營市委、市政府有關文化人才選拔培養引進的意見，實施文化人才培育工程，創新人才機制，造就一大批既堅持先進文化前進方向，又熟悉文化發展規律和市場經濟規律的懂經營會管理的復合型人才。對從事文化工作的現有工作人員要實行職業資格管理制度，運用多種方式提高其思想水平和業務能力，使其更加專業化。可與省內外相關文化單位、團體、院館掛鉤，分期分批把文化管理人員送出去培訓，更新知識結構，學習文化設施運營管理經驗；同時可聘請專家、學者、文化設施管理專業人員來當地開展業務培訓活動，對文化設施運營管理人員進行培訓?？砂凑铡安磺笏?、但求所用”的思路，打破常規，提供優惠政策，引進一批急需的高層次文化管理人才。進一步完善激勵機制，對經營管理上能實現較高經濟和社會效益的文化人才實行重獎。努力建設一支數量充足、素質優良、結構合理的文化管理者隊伍，為文化設施運營管理提供人才保障。

注釋：

① 根據東營市統計局、國家統計局東營調查隊編寫的2013年《東營統計手冊》中提供的數據計算而得。

② 根據《東營統計年鑒2013》提供的資料、數據計算而得。

[參考文獻]

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[2] 東營市歷史博物館歷史沿革[EB/OL].（20100805）[20141116]. http：//www.dylb.cn/Article_Show.asp？ArticleID=310.

[3] 黃河影院[EB/OL].（2009423）[20141120].http：//www.sdhekou.gov.cn/html/200909/09091310164171672.html.

[4] 展館概況[EB/OL].（20120611）[20141217].http：//hz.dongyingnews.cn/a/a/zhanguangaikuang/gk/2012/0611/1.html.

[5] 王慎民. 地方財政改革與發展[M].北京：經濟科學出版社，2013.

[6] 山東省東營市呂劇博物館開館迎賓[EB/OL].（20130428）[20141209].http：//ww.sd.xinhuanet.com/sd/dy/201304/28/c_115580407.htm.

[7] 向玲.文化惠民 東營市著力打造“十分鐘公共文化圈”[EB/OL].（20141114）[20141210] http：//dongying.dzwww.com/dyxw/201411/t20141114_11368468.htm.

[8] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，20131116（1）.

[9] 雒樹剛.進一步深化文化體制改革 [N].人民日報，20131203（7）.

[10] 浙江省寧波市財政局.引入市場機制，探求公共文化設施建設運營管理新模式[J]. 行政事業資產與財務，2009（3）：6669.

[11] 雷學剛.關于重慶文化設施資源均衡發展的思考與建議[J]. 新重慶，2011（3）：1820.

[責任編輯：趙玲]