擋不住的走私牛肉

郭絲露　梁月靜

可能國人所吃的牛肉中，近四分之一來自非法途徑。中國在走私肉的監管問題上，又陷入了“合法的有人管，非法的沒人管”的怪圈。

在法律和機制缺失的情況下，走私肉監管問題大多由地方政府自行協調解決。僅依靠領導重視與政府善政，這類試點能持續多久仍未可知。

陳連華在切牛筋時，割傷了左手大拇指，鮮血滴灑在滯銷的牛肉上。2014年12月6日，這個55歲的牛肉攤主明顯精神恍惚。幾個月前，他的妻子徐發榮被公安帶走，原因是涉嫌銷售走私的巴西牛肉。

和徐發榮一起被帶走的還有二十多人，他們大多來自江蘇省連云港市灌云縣。“來自巴西疫區的瘋牛肉”——盡管不能證明這批牛肉能讓人罹患瘋牛病，但當地媒體驚悚的標題吸引了公眾對走私牛肉的關注。據江蘇省公安廳披露，自灌云始，已查處超過300噸走私牛肉。

在國際貿易中，一個集裝箱的載重是25噸，300噸足以裝滿12個集裝箱。但這僅僅是九牛一毛。

“據估算，2013年國內走私牛肉總量超過200萬噸。”國家肉牛產業技術體系首席科學家曹兵海對南方周末記者說。來自中國肉類協會等行業協會的專家也從不同渠道佐證了這一數字。200萬噸足以裝滿八萬個集裝箱，塞滿16艘重型遠洋輪船。

考慮到2013年中國牛肉消費總量在900萬噸左右，也就是說國人所吃的牛肉，有近1/4來自非法途徑，這無疑增加了感染疫病和食源性疾病的風險。

徐發榮販賣的牛肉，從南美洲走私到不知名的蘇北縣城，歷經數萬公里，波及大半個中國，幾乎在產業鏈的最末端才被截住。人們不禁要問，從進口檢疫、海關到流通、餐飲等諸多食品監管環節，為什么連一塊小小的走私牛肉都擋不住？

被同行舉報的“暴利”生意

2014年12月6日早晨6點，灌云縣最大的向陽路農貿市場就已熱鬧非凡。唯獨12個賣牛肉的攤位顧客寥寥。攤主們自發打印出“牛肉風波漸平息”的傳單，仍然無人問津。

這樣的情況已經持續近一年。2013年年底，灌云縣工商局接到群眾舉報，說向陽農貿市場有人賣“假牛肉”。

“舉報的不是什么群眾，而是賣正規牛肉的同行，看他們賣走私牛肉生意好，眼紅。”灌云縣食藥監局一位工作人員告訴南方周末記者。

在向陽路農貿市場乃至整個中國，賣走私牛肉意味著暴利。灌云當地牛肉進價每斤30-40元人民幣，但走私牛肉進貨價只在20元上下。

暴利讓其他攤販眼紅。老王的水果攤就在徐發榮對面，過去幾年，他每天都在看牛肉攤主數錢。

任通的兒子因為賣巴西牛肉，也被警方帶走。來自徐州的經銷商許某允許任家先拿肉，賣完之后再來結賬。“這被稱為VIP服務。”任通說。

據警方調查，灌云縣的這批走私巴西牛肉，從香港入關，最初的入境地點是廣東，其間輾轉上海、福建，從徐州行銷江蘇及周邊數省，僅連云港地區就賣出1億多元。

江蘇省公安廳發布的圖片顯示，這批牛肉來自巴西一家老牌食品公司Estrela。這家公司在巴西信譽不錯，卻不在中國允許進口的企業名單中。

中國對肉類進口的管制嚴格，允許牛肉進口的國家只有烏拉圭、阿根廷、哥斯達黎加、澳大利亞、新西蘭和加拿大等6國。

2012年12月，因為巴西一起瘋牛病案例，農業部和質檢總局聯合發出《關于防止巴西瘋牛病傳入我國的公告》。2014年7月，質檢總局與農業部聯合發文稱將解禁巴西牛肉進口，但截至今天并未落實到操作層面。

“巴西牛肉正準備接受中國政府提出的任何檢驗檢疫要求。”巴西牛肉出口協會執行主席費爾南多·桑帕約對南方周末記者說。

吊詭的是，恰恰是近乎苛刻的把關之下，滋生了明目張膽的走私。

南方周末記者了解到，2014年8月，在海關總署緝私局的一次內部研討中，商務部中國土畜進出口商會和中糧集團肉食公司共同發布的數據顯示，2013年，巴西向中國出口了43萬噸牛肉，印度和美國分別向中國出口了47萬噸和9萬噸。

而上述三國，都是中國明令禁止進口牛肉的國家。

“這種區域間政策和價格差異，是中國牛肉走私泛濫的根源。”經營南美牛肉貿易多年的劉萍說。

從“螞蟻搬家”到“活牛走私”

“每年走私牛肉200萬噸”的估算最早來自市場監管部門。2013年，中國牛肉產量640萬噸，合法進口的牛肉29.7萬噸，但據工商部門統計，中國市場上實際流通消費的凍肉交易量接近900萬噸。這意味著可能有超過200萬噸的牛肉來路不明。

“這個數字把工商部門嚇壞了。”中國肉類協會副秘書長高觀告訴記者，2012年這個數字還是190萬噸。

走私量激增了10萬噸，讓各相關部門“都挺著急”。高觀透露，2014年海關總署緝私局已經為此開過好幾次會。

“中國境內哪些地區已經流入了走私肉？”研討會上，海關總署工作人員曾問高觀。

“中國一、二、三、四、五線城市都有。”高觀回答說，在全國調研中，他在不同規模的批發市場均發現了走私牛肉。

依托龐大的市場，走私販們建立了盤絲錯節的分銷網絡。

多個信源向記者確認，在中國走私凍肉的產業鏈中，若由陸路入境，優選香港與越南。

香港比鄰內地，貨物周轉方便，自由港的身份更能降低成本。

據桑帕約透露，香港近年來已逐漸成為巴西牛肉主要的出口地之一。

而越南至廣西的走私凍肉，走的則是“游擊戰”路線：用成百輛小面包車分散裝載凍肉，從邊境運到防范能力較低的城市，積少成多再用卡車發往省外。這在當地被稱為“螞蟻搬家”。

“走私肉對廣西的食品安全是一個很大的威脅。”廣西壯族自治區食藥監局局長韋波告訴記者。走私最猖獗的地區是廣西東興和平定等邊境地區，走私的肉類包括牛肉、雞爪等。走私肉的食品安全風險不能一概而論，要視具體情況而言，但其中有些牛肉已經冷凍多年，可能存在變質的情況，商販會把好肉和變質肉攙在一起賣。

由于中越邊境線長，許多走私者甚至趕著牛直接從越南進入中國。曹兵海把這個稱為“活牛走私”。

“這些牛肉從巴西等國發往中國香港或越南都有據可查，但一到中國邊境就沒了蹤影。”高觀說，無論活牛還是凍牛肉，進入中國，都有一個“洗白”的過程，最理想的方式是將外國肉變成“中國肉”。

“洗白”的方式有很多。市場上的走私肉有一部分是有“正規手續”，用來應付檢查。

在任通手中，至今仍存有一份徐州經銷商許某提供的動物檢驗檢疫證明復印件。該證明出自地方監管部門，用來證明產自國內的肉類符合食品安全標準。但許某提供的冷凍肉包裝上寫滿英文，明顯不是國產。

另一條“洗白”的路徑是直接將走私肉賣往加工廠。出廠后，“走私肉”改頭換面，標識、生產日期一應俱全。

“這些操作都不困難。”曹兵海說，中國沒有食品追溯制度，國人又習慣買看似新鮮的“裸肉”，走私販們將數年前的凍肉拆分解凍后，當作鮮肉售賣，神不知鬼不覺。

更重要的是，一旦進入流通領域，就意味著脫離海關與進口檢驗檢疫的監管范圍。

“為什么不追責監管部門呢？”

任通父子在向陽路農貿市場做生意已經二十多年，并不知道什么是“走私牛肉”。他覺得委屈：“根本沒有人告訴我們，什么肉不能賣，為什么不追責那些讓走私牛肉流進來的監管部門呢？”

事實上，在巴西牛肉問題上，監管部門之間再度上演了食品監管中常見的推諉扯皮。

時間回到2014年年初。灌云縣工商局在確定“農貿市場賣巴西牛肉”的基本事實后，將消息報給了灌云縣食品安全委員會。灌云縣食安委掛靠在衛生局名下，1月17日，食安委負責人去縣政府匯報。縣長決定組成由食安委牽頭，工商、公安、農委組成的聯合執法隊伍。

于是，1月18日一早，陳連華和妻子就看到一支二十多個人的壯觀隊伍，一家家排查農貿市場中的牛肉攤點。

按照2013年國務院食藥機構改革的方案，要將散落在工商、質檢、衛生等多部門的食品管理監督職能，統一到食藥監管部門。

但由于江蘇省在全國31個省區市中改革進度滯后，這導致理應協調并主導食品安全監管的灌云縣食藥監局，其職權中卻并不包括食品監管。這也在某種程度上讓當地陷入了食品安全的監管真空和風險洼地中。

“這個案子從一開始就存在扯皮的問題。”灌云縣公安局治安大隊大隊長薛霜說，“查走私不是公安的職責，應該是海關的事情。”

灌云縣農委執法大隊隊長林海濤則表示，農委只負責在屠宰環節“在豬牛羊身上蓋章”，走私肉沒有在中國屠宰，應該由負責流通領域的工商管，農委只是在配合工作。

而灌云縣工商局的工作人員一致認為，和動物有關的事還得歸農委管。工商當初接到舉報電話，去現場檢查，是在“幫農委的忙”。

2014年12月3日，江蘇省南通市食藥監局副局長繆寶迎在南方周末綠色版微信公號“健言”發表文章，探討此次走私牛肉的監管問題。繆寶迎認為，走私牛肉在流通環節之前，還存在負責進出口檢驗檢疫的部門和海關。這些部門與其他食品監管部門并沒有一個溝通協調機制。除了進出口檢驗檢疫局，其他部門對進口食品存在“避讓”行為，如果不從體制、機制方面采取必要的調整，類似“巴西牛肉”事件將很難避免。

文章發表兩天后，來自進出口檢驗檢疫部門的負責人找到繆寶迎，當面交流后，繆寶迎感到來訪者的觀點是，食品進入中國境內后，就不歸進出口檢疫部門監管。而且該部門只管合法的進口產品，走私應該由其他部門負責。

合法的有人管，非法的沒人管。走私牛肉正是處在了中國特色的監管真空地帶。

科級干部協調處級干部

“食藥改革一旦涉及部門協調，肯定需要一個調整過程。”食品安全法的主要起草者，全國人大常委會法工委行政法室原主任李援說。部門間溝通不暢，從立法上就可看出端倪。李援回憶，食品安全法第六章進出口食品的內容，大部分來自國家質檢總局的草案，專家組并沒有做過多修改。

在近期食品安全法修訂過程中，同樣的事情再次上演。

參與食品安全法修訂的中央財經大學法學院教授高秦偉指出，針對進出口食品監管問題，除食藥部門發來的相關文件，其他相關部門沒有給出建議。

國家行政學院副教授胡穎廉發現，在流通階段，走私食品由哪個部門管，取決于將事情看做什么性質：“如果將事情看做一個食品安全事件，就是食安委和食藥監負責，如果將它看成一個破壞市場經濟秩序的事，那就是工商管。”

現實中走私肉問題該由誰來監管，大多由地方政府自行協調解決。

比如為了解決“協調問題”，海南省專門成立了“聯合打擊食藥犯罪辦公室”，把公安干警的辦公室直接搬到了食藥監局的大樓中。

“過去，我們要去敲公安的門，要做很多解釋和說服工作。”海南省食藥監局稽查局局長劉鴻濤說。“調查取證時，證據不一定能夠得到公安認可；調查現場聯系警力時，公安很可能在忙別的任務，沒空理你。”

2014年9月，海南省公安廳派駐省食藥監的干警劉利龍正式上崗。他的任務，就是幫助食藥監協調能夠動用的各級公安力量。對劉利龍來說，這項工作并不好做。他是一個正科級干部，卻要負責協調各市縣的公安局局長——這些人中許多都是處級干部，甚至地方常委。“這種“協調”的成效正在逐漸顯現：聯打辦抓住走私凍肉的中間環節——冷庫，成功完成了170多個冷庫打擊任務。”

海南省的“聯打辦”是在分管副省長的過問下成立。劉鴻濤說，這是因為他們相信關注食品安全是“大善德政”。

“查到走私牛肉后，無論是檢驗還是銷毀，花的都是地方政府的錢。”胡穎廉認為，從末端打擊，必須給政府提供打擊食品走私的動力。至少要給政府一個不做賠本買賣的理由。

但是，在法律和機制都缺失之下，僅依靠領導重視與政府的“大善”，類似的試點究竟能持續多久？