政府購買公共服務的國際比較和借鑒

馬海濤 趙冰潔 秦詩涵

（中央財經大學，北京 100081）

本刊特稿

政府購買公共服務的國際比較和借鑒

馬海濤 趙冰潔 秦詩涵

（中央財經大學，北京 100081）

向公民提供優質高效的公共服務一直是政府的基本職能之一。十八大以來，新一屆國務院對建設服務型政府、改善公共服務做出明確部署，要求在公共服務領域應更多地利用社會力量，加大對公共服務的購買力度。近期國務院印發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中也充分肯定了“十二五”時期各地政府向社會組織購買服務的嘗試與推廣，并且對于今后推進政府購買公共服務的發展作出了明確指示。最新施行的《政府采購法實施條例》也明確將政府向社會公眾提供的公共服務納入政府采購的范圍之內。

縱觀世界范圍，創新公共服務提供方式已成為現代國家政府改革的核心內容，政府購買公共服務成為英國、美國、日本等國家政府履行職能的重要方式，比較和總結不同國家在這方面的經驗對于我國政府購買公共服務的順利推進具有重要的借鑒意義。根據黨的十八屆三中全會精神，推進政府購買公共服務，必須針對我國政府購買公共服務存在的問題和困境，并借鑒國外先進經驗，緊緊抓住轉變政府職能、建設服務型政府的中心環節，切實提高政府購買公共服務質量和效益。

一、文獻綜述

1.關于政府購買公共服務的內涵

研究政府購買公共服務，首先要明確它的內涵。國內外學者對于這個概念存在不同的看法。Calvin Kent（1987）［1］認為政府購買公共服務屬于“民營化”概念，即政府將承擔的行政管理或者公共服務職能轉移給民間，由民間進行生產或提供服務。薩瓦斯（2000）［2］認為政府購買公共服務就是公共服務合同外包，即政府通過契約的形式，將公共服務外包給非營利性的社會組織。

在國內學者的研究成果中，虞維華（2006）［3］指出政府購買服務是政府與營利或非營利組織、以及其他社會機構簽訂契約，由其確定服務的種類及品質，向提供公共服務的組織支付費用。吳紅營和江大緯（2006）［4］認為，政府購買公共服務是指政府將原來由自己包辦的、為公民和社會提供的服務，委托給通過認證的社會組織或民間機構，并考察這些組織所提供公共服務的數量和質量，依據一定的標準進行評價、驗收后支付服務費用的創新型公共服務提供方式。財政部科研所課題組（2014）［5］認為政府購買公共服務，是政府為了履行服務公眾的職責，以契約方式確定提供，以財政向各類社會服務組織支付費用，用來購買全部或部分公共服務。

2.關于政府購買公共服務的理論

早在18世紀，亞當·斯密［6］就曾對私人提供公共服務進行探討。他指出公共服務如果由私人來供給具有一定的優勢，他在《國富論》中以歐洲的公共設施為例，指出“是個人的私有財產，這些人為保持這些利益，極力維護……”。科斯［7］認為在產權清晰的條件下，交易成本為零，標準福利經濟學和傳統微觀經濟學所論述的市場機制是充分有效的，資源可以在市場中得到有效配置。

20世紀70－80年代，新公共管理理論被提出并得以發展。新公共管理者普遍認為，向公共領域中引入市場競爭機制，從而提高公共產品和服務的效率和質量是更新國家治理觀念、提高政府組織的效率、糾正政府失靈的最佳途徑。

新公共管理理論一定程度上忽視了公共服務的公益性和公民權利，隨著公民意識的覺醒，公民對公共利益的訴求逐漸提高，衍生了新公共服務理論。R.Denhardt和J.Denhardt（2000）［8］指出，政府的職能是服務，而不是掌舵；政府行政官員必須以社會共享的公共利益為出發點；要為公民服務而不是為顧客服務，公民權益和公共服務的質量比企業家精神更重要。

3.關于政府購買公共服務的實踐與經驗總結

薩拉蒙（2010）［9］總結了國家和地區政府向社會組織購買服務的總體情況和實際案例，分析了在提供公共服務方面政府和社會組織的不足，并針對中國國情提出服務外包的政策和方案建議。翟振雄（2010）［10］以無錫和南通兩地政府購買公共服務的具體實踐為案例，分析了我國在公共衛生和就業等領域公共服務提供的現狀與特點，指出我國政府向社會力量購買公共服務存在的問題，并為政府改進公共服務購買提出政策建議。

許光建（2013）［11］等人把公共服務的提供劃分為重視私人部門、重視非營利組織和重視政府在三種不同類型。根據英、美、德、日和新加坡等國的實踐經驗，對各類型的不同做法進行總結和比較，對我國公共服務供給主體多元化進程的推進提出了借鑒意見。我國財政部綜合司（2014）［12］選擇在政府購買服務方面具有典型經驗的英、美、德、日四國進行分析，介紹這些國家在政府購買公共服務方面的特點和優勢，提出我國政府在推進公共服務改革的過程中，應將形成多元供給結構，探索政府、服務提供方和社會公眾的三方互動及制衡機制作為重點。

總體來看，西方學者對政府購買公共服務從政治學、經濟學、社會學等學科角度進行了各具特色的研究，為改革尋找了有力的理論支撐。我國學者對政府購買公共服務的研究對改革也具有重要的指導意義。但是，我國政府購買公共服務的實踐尚處在初級階段，現有的研究側重于單純的理論分析，還缺乏對實踐的一般性觀察和總結，且理論研究對實踐的支撐作用也沒有完全發揮。要想進一步推廣政府購買公共服務，需要對西方發達國家和我國已有成功經驗不斷進行歸納總結和探討，從而提高我國政府購買公共服務的水平和效率。

二、中國政府購買公共服務的現狀與問題

（一）中國政府購買公共服務的發展歷程

1.地方的試點與探索

1995年，上海市浦東新區政府委托基督教青年會提供羅山市民中心的日常運營服務。社會發展局、社會發展基金會和基督教青年會三方達成“共建協議”，成立羅山市民會館。“羅山會館”的建立，標志著中國政府開始向社會組織購買公共服務，政府開始采用契約的形式購買公共服務。

2003年，在上海市政法委的帶領下，上海團委、市矯正辦和市禁毒委等單位在更多領域中嘗試社會服務工作的購買。自此之后，北京、無錫、浙江和廣東等地方政府也相繼開展了向民間組織購買公共服務的各項探索，購買的領域涉及教育、養老、公共衛生、扶貧、文化、城市規劃等各個方面。例如，廣州南海獅山政府向民營醫院購買公共衛生服務；湖南郴州向教育基金會購買教育服務等等。表1整理了我國政府購買公共服務的地方試點情況。

表1 我國政府購買公共服務的地方試點總結

2.政府購買公共服務被提上政策議程

近年來，國務院相繼出臺了與公共服務購買相關的一系列文件，逐步將政府購買公共服務提上政策議程。2001年，《中國農村扶貧開發綱要》在扶貧工作的基本思路中鼓勵中介組織和民間組織參與扶貧項目的實施。2002年，國家艾滋病防治動員項目設立專項資金，用于每年向社會組織招標，鼓勵社會組織積極參與艾滋病防治工作。2006—2007年，國務院、財政部、國家發改委等部門又相繼發文，對政府購買城市社區公共衛生服務等工作給出指導意見。2013年9月，《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》的發布，對政府向社會力量購買服務的各方面進行了規范和要求。［14］2014年12月，國務院審議通過《中華人民共和國政府采購法實施條例》，條例明確規定，政府采購的服務包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務，這是國家全面推動政府購買公共服務的標志。由此可見，我國政府在使用財政資金購買公共服務方面，已經進入到全面擴展階段。

表2 我國政府購買公共服務的地方試點總結

3.政府購買公共服務呈現出多種形式

根據目前的實踐情況，可以將我國政府購買公共服務的方式在購買主體關系上劃分為獨立性與非獨立性兩類，在流程上劃分為競爭性和非競爭性兩類。［15］如圖1所示。

圖1 我國政府購買公共服務的方式

所謂非獨立性購買是指由政府成立的社會組織接受政府的部分服務與管理職能的委托，由政府以項目或其他形式給予其一定的經費、資源或政策資助的方式。這種模式在形式上構成政府與非營利組織之間的購買，但是二者并非獨立運作，也不是完全依據合同達成購買關系，所以也將其稱之為形式性購買。形式性購買的操作類型主要是指定和委托等單一來源的購買方式。

而獨立性購買與非獨立性的最大區別在于，獨立購買公共服務的標的以及雙方之間的購買關系，都通過合同化的形式得以確立。這樣，政府與社會組織之間就通過契約的方式實現了分離。獨立性購買包括競爭性購買和非競爭性購買兩種，公開招標、邀請招標和競爭性談判等操作方式都屬于競爭性購買。

目前我國的政府購買公共服務發展并不成熟，其運作方式主要是非獨立性購買，購買雙方的獨立性程度較低，在管理上也存在諸多問題。

（二）中國政府購買公共服務存在的問題

英美等發達國家大多從20世紀80年代初就開始推行政府購買公共服務，與他們相比，我國起步較晚。要將公共服務由長期以來被政府“壟斷”的狀態轉變為政府以向社會購買的方式向公眾提供，無論是對政府還是對公眾而言都存在很多不適應的情況和現象，這導致在我國推進政府購買公共服務政策時存在諸多問題，嚴重影響到政策的實施效率。

1.缺乏法律規范和制度保障

我國在政府購買公共服務方面存在嚴重的“法治赤字”現象。政府購買公共服務并沒有被完全地納入我國的政府采購范圍當中。

過去我國推出的《政府采購法》及相關實施條例在針對“服務”的采購方面，主要強調了信息網絡開發服務、金融保險服務、運輸服務等針對政府行政部門的后勤服務，并沒有對政府采購公共服務這一政策作出詳細具體的規定。2015年3月1日，隨著國務院最新《政府采購法實施條例的推出》，公共服務項目被明確納入政府采購的范圍當中。但我國仍缺少專門的法律條文對政府購買公共服務的性質、范圍、各類社會組織的參與資格等項目進行規范。

2.公共服務產品存在供給缺陷

我國公共服務產品的供給缺陷主要表現在三個方面：資金投入不足，購買對象不足，購買領域狹窄。

首先，我國政府對公共服務購買的資金投入嚴重不足。無論是在經濟較為發達的東部地區，還是在經濟較為落后的中西部地區，我國政府在購買公共服務方面的資金投入普遍較少。

其次，我國公共服務的購買對象十分狹窄。政府購買公共服務的對象主要包括社會組織、機構和企業三方面，主要以社會組織為主。但當前我國的社會組織多為事業性組織或政府自建組織，且數量缺乏。大部分地方政府在購買公共服務時，都是直接委托其下屬的、或為承接政府某些職能而建立的非營利組織，直接對其進行管理并委托服務，而開放式的公開競爭和招標則較少，很難展開實際意義上的競爭性購買。［16］

再次，政府在公共服務方面的購買領域十分局限。在國際上，公共衛生和教育文體等主導性的公共服務是各國政府投資購買的重點。而我國目前的公共服務購買領域主要集中在社會服務、養老服務以及承接政府部門的部分職能等方面，而對于教育、文化、環境、衛生等主導性公共服務的購買卻十分少見，我國公共服務購買領域的局限性十分明顯。

3.購買主體關系的不對等

推行政府購買公共服務，意味著在公共服務提供過程中增加了社會組織這個新的主體。公共服務提供中原有的雙方關系演變為政府、社會組織和公民的三方關系。但在我國政府購買公共服務的過程中，政府與承接公共服務的社會組織之間存在著非獨立、不平等的購買關系。

我國政府當前開展服務購買的對象多為與原來隸屬于行政機關的事業單位或由政府本身發起成立的組織，而將自發形成的社會組織排除在外。這些帶有行政化色彩的社會組織與政府之間權責不清，無法獨立于政府部門進行運作，雙方也難以建立起平等互利的民事關系。這使得政府在購買過程中占據絕對主導地位，不僅容易出現內部交易和暗箱操作行為，同時也導致政府購買公共服務的質量達不到預期效果。

4.監管和評價機制不完善

政府向社會組織購買公共服務時，一方面，由于購買雙方關系不對等，容易滋生政府單向主導購買過程、濫用職權等問題；另一方面，政府對公共服務的控制能力因此減弱，所以加強對社會組織的監督也顯得尤為重要。目前，我國政府購買公共服務監管體系尚未完善，各級政府在向社會組織購買公共服務時，雖然也有考核、監督、評估等措施，但監督主要體現在內部監督上，針對提供公共服務的社會組織的信用評價體系和獨立專業的第三方評估監督體系并沒有建立起來。

三、國外政府購買公共服務的經驗

從世界范圍來看，自20世紀80年代以來，西方受到“新公共管理運動”的影響，從英美等發達國家開始，各國普遍推行政府購買公共服務的制度。但在不同國家，這一制度的實施進展和模式特點也各有不同。對國外發達國家推進這一制度的方法和特點進行總結比較，可以為我國政府購買公共服務的推行提供重要的參考和借鑒。總體來看，國外政府面向社會購買公共服務的模式主要具有以下特點：

（一）完善的法律體系保障制度的推行

國際經驗顯示，立法先行，嚴格規范的法律法規規范政府購買公共服務的流程可以確保財政資金購買服務的質量和效益。英國政府在1998年發布了《政府和志愿及社會部門關系的協議》，首次確立了政府和志愿組織的合作關系，2000年發布的《資助與采購良好行為規范》，2003年發布的《地方政府國家采購戰略》，2011年發布的《開放的公共服務白皮書》等文件中，提出選擇性放權政策和公平性、多元化原則，對引領公共服務改革創新、改善公共服務提供質量起到了重要作用。［11］

美國國會和有關部門針對政府采購制定了約500種相關的法律法規，在政府采購發展過程中逐漸形成了以法律、規章制度、行政和司法三個部分組成的法律體系。其中《聯邦政府采辦法案》、《聯邦政府采購條例》規范了政府具體的采購政策、采購標準、采購程序和方法等，是政府采購法律體系的核心。同時《聯邦政府績效與結果法案》、《聯邦政策書》等法律文件形成了有效地監督體制。這樣的法律體系不僅減少了官僚式控制，而且使政府購買服務的行為完全制度化，有法可循。

日本政府在公共服務改革方面的法律體系也同樣完善，作為世界貿易組織成員，日本政府采購服務的行為需遵守《政府采購協議》，國內法方面，例如《預算決算與賬目公開條例》、《利用民間資金促進公共設施等整備相關法》等嚴格約束著政府購買公共服務，2006年專門出臺的《關于導入競爭機制改革公共服務的法律》，明確指出政府購買公共服務的特殊性，規范了官民競爭投標的程序、中標部門提供公共服務的必要措施等等。

（二）政府購買公共服務開展普遍，購買領域廣泛

以美國和英國為例，英國的公共服務改革在全球一直處于領先地位。2006—2007年，英國大約五分之一的公共產品都由社會私人部門或非政府組織來提供，這些產品涉及到英國公共服務的各個領域。2013年，英國政府用于采購公共服務的資金已經達到2360億英鎊，其中大約11%的公共服務由社會組織來提供。2009年，倫敦政治經濟學院的調查研究表明，僅就養老護理這一項服務，英國政府將其放到市場上進行競爭的項目總價值，就己經達到了15億英鎊。［12］

美國政府更多地采用了合同外包的形式向私營企業或其他社會組織購買公共服務，其購買范圍也囊括了公共管理、衛生保健、社會住房、選民登記、環境保護、學前教育等各個方面，以佛羅里達州為例，1999－2007年之間，政府實現了100多次的私營化和服務外包，節約的財政資金超過5億美元。少數政府甚至連消防、監獄和軍事裝備等一直由政府提供的服務也納入到簽約外包的范圍當中。［17］截至2014年底，全美有31個州及聯邦政府與私人監獄簽訂代管犯人協議，全國共有185個私人監獄，容納囚犯約28.5萬名。如此發展下去，美國地方政府的所有職能都可能通過簽約外包來實現。

（三）非營利組織成為政府購買公共服務的重要承接力量

非營利組織（non－profit organization，NPO）是在20世紀70年代后歐美社會背景下發展壯大的。很多非營利組織本身就以社會弱勢群體或邊緣群體為服務對象，切近基層公眾，同時與志愿者緊密聯系，其服務具有公共性、非營利性和創新性的特點。因此，他們往往能夠迅速發現并創造性地滿足社會服務需求，從而具備承接政府公共服務的優勢條件。

以德國為例。不同于激進派的英美等國，德國在公共服務改革中較為溫和，在將公共事業引入市場機制的過程中也較為謹慎。德國政府把部分可競爭的公共物品外包給私營企業，而不可計量的社會性服務則更多地交由非營利組織來提供。同時德國政府還鼓勵社會弱勢群體成為志愿者，參與到公共服務的提供過程中，在德國，非營利組織在提供公共服務方面的重要性日益凸顯，從其收到的政府補助占收入的比重可見一斑，非營利組織的收入中政府撥款占比達到70%。英國非營利組織的收入中大約40%來自政府的撥款，在香港，70%－80%的活動經費來自政府。［18］

（四）擁有健全的監督和評價機制

如今許多國家都針對政府購買公共服務實行了嚴格的監管機制。例如日本在內閣府設置了名為“官民競標監理委員會”的第三方機構，負責政府購買公共服務的組織和監管。委員會由來自民間的企業家和經濟學家組成，從而確保公共服務改革的透明性、中立性和公正性。

英國政府與非營利組織之間的協議由第三方國家志愿組織委員會監督管理，對其中出現的問題提出修改調整意見，客觀公正的第三方監督機構大大增強了英國政府的公信力。

美國政府對公共服務的購買實行執行、監督和救濟三者分離的管理模式，其中執行機構是聯邦事務總局，監督機構是聯邦會計總署和行政管理與預算局，救濟機構是聯邦會計綜述、聯邦賠償法院以及巡回上訴法院及行政機關內設的合同上訴理事會等。此外，美國還設有專門的民間評估機構，對承接公共服務的社會組織進行評估，并將其評估結果提供給政府參考。

四、推進我國政府購買公共服務的政策建議

（一）完善相關法律法規，使政府購買公共服務有法可依

當前，我們應詳細界定可采購的公共服務的性質和范圍；同時應明確各類社會組織的供應商地位，并對公共服務供應商應具備的資格和條件進行規定；政府購買公共服務的內容和方式也應在法律框架中得以規范。

一是明確政府與社會組織之間的關系。在政府購買公共服務的過程中，政府是購買主體，負責提供資金并對服務項目進行監督管理；社會組織是購買對象，負責承接各種服務項目，并提供相應服務。應通過法律明確社會組織與政府部門之間相對平等的法律地位和權責范圍，從而推動二者之間要想建立起平等合作的契約關系，這是政府購買公共服務有效開展的保證。

二是重點研究出臺政府購買公共服務的采購清單和目錄，并制定相關的采購指南。明確政府購買公共服務的范圍，在試點基礎上將公共衛生、教育文化等方面的公共服務逐步納入政府采購的范圍，并對這些服務進行清晰、明確、科學地分類。在購買方式上，相關法律法規應當區別不同種類的服務項目，對各類公共服務的購買方式做出具體規定。以公開招標、邀請招標等競爭性購買的方式為主，在實際的購買過程中，結合公共服務的類型和當地具體情況，將公司合作、流程外包等多樣化的購買方式靈活運用到項目當中。除此之外，承接方的資質、采購的程序、項目的評價標準等等也應在采購指南中有所規定。

（二）培育和扶持社會組織，充分發揮非營利組織在政府采購中的作用

實踐證明，社會組織能有效地承接政府職能。而非營利組織由于其非營利的宗旨和特點，在大多數公共服務領域均可參與，尤其在醫療、教育、社區服務和災后恢復等領域具有獨特的優勢。政府可從輿論、資金和政策方面扶持各類社會組織的發展和壯大，同時要破除阻礙社會力量參與公共服務提供的不公平政策，規范社會組織的行為。

具體來說，政府可以拓展向非營利組織購買公共服務的范圍，形成競爭機制，提高執行效率；在推進購買公共服務的同時，設立專項基金，支持非營利組織的發展。可以借鑒廣東省東莞市為社會組織提供的“孵化”基地，積極為社會組織提供免費的辦公場地和設備，開展注冊、建設、籌資等方面的咨詢服務，引導社會組織健康規范的發展。同時也相應加強對社會組織的監督管理，重點在于準入和日常管理，對其資金使用、績效、透明度和信用制度等予以規范和考核。

就非營利組織自身而言，應不斷提升自己的公共服務能力和水平，盡量爭取更多更好的公共服務購買項目。首先，應不斷完善非營利組織的內部治理結構，建立完善的內部控制機制，避免組織的行政化傾向，增強自身的社會公信力。其次，非營利組織應該在保證自身獨立性原則的前提下，加強與政府的合作關系，為承接公共服務創造良好的條件。

（三）完善政府購買公共服務的預算制度，保證充足的資金投入與使用效率

財政部門應當把政府用于購買公共服務的經費列入每年的財政預算當中，通過預算對其進行管理，可以為政府購買公共服務提供穩定充足的資金保障，同時又能對政府予以規范，避免政府濫用相關資金，嚴格管理財政資金，確保購買服務過程的公開、透明、規范、有效。

預算部門要科學編制政府在公共服務方面的購買計劃和預算，立足于成本效益分析，參照政府購買服務目錄、按照所購買服務的規模和性質選擇相應的配置標準，編制購買預算，由財政部門負責審查批復。在各部門購買公共服務的過程中，預算單位應對服務提供的全過程進行跟蹤監測，使預算資金完全按照計劃規范、安全的使用，確保服務的數量質量達到預期的效益目標。最后，加強預算的績效評價，強調結果為導向，將提高預算單位對財政資金使用效益和公共服務的質量。

（四）建立合理的監督和評估機制，提升政府購買公共服務的質量和效率

完善有效的監督與評估制度將嚴格規范政府購買公共服務行為，提高政府作為購買方的能力與水平。在內部監督上，應建立政府購買公共服務的績效評價制度，按照全過程預算績效管理制度的要求，從資金的使用、政策的效率和專業化水平等方面對公共服務項目的采購績效進行客觀的評價。同時，應根據提供公共服務的領域將相應的職能部門納入內部評估主體范圍，民政、教育、衛生等部門應對服務的質量和效率進行審查、評估，審計監察等部門應加強對提供公共服務的被購買方進行審計監督，對于評價結果較高的社會組織，政府在后續采購中可優先考慮。

同時，政府還要充分利用外部監督。公眾是公共服務的最終消費者，他們的滿意度最能反映政府購買公共服務的質量和效果。不僅在是否對某項服務實行購買時征求公眾的意見，對于已由社會組織提供的公共服務更是應以公民的意見作為評估的重要依據。在優化的途徑上，首先，政府可以通過媒體宣傳和其他社會化途徑為公眾提供有效的監督平臺。其次，政府可以通過電子政務實現信息的全面共享，使公眾參與到監督過程，提高政府購買公共服務的透明度。最后，對公共服務的受益公眾群體進行滿意度測試，將結果作為項目結項與提供服務的社會組織評級的重要指標。

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2015－04－27

馬海濤（1966－），男，中央財經大學財政學院院長、教授、博士研究生導師，經濟學博士。中國財政學會理事，中國國有資產管理學會理事，全國高校財政學教學研究會秘書長、常任理事，中國財政學會外國財政研究專門委員會理事，北京財政學會理事，新疆財經大學、廣西財經學院、臺灣東吳大學等客座教授。曾被評為財政部跨世紀青年學科帶頭人，北京市優秀青年骨干教師和北京市優秀教師。主持多項國家級、部委級課題和國際合作研究項目。曾出訪多個國家和地區。應北京大學、中央黨校、臺灣東吳大學及財政部等部委和各省財政廳（局）邀請進行了多次講學、講演。已出版著作30余部，發表論文100余篇，主要著作有《國庫集中收付制度研究》、《財政轉移支付制度》、《收支兩條線制度》、《政府采購管理》等。譯著有《公共財政理論與實踐》和《公共財政管理》。近10項科研成果獲省部級獎勵。

2004年1月，馬海濤教授被我院聘請為學術顧問。