我國“營改增”存在的問題和對策

張云華 任言和

（安徽大學， 安徽 合肥 230601）

財政金融

我國“營改增”存在的問題和對策

張云華 任言和

（安徽大學， 安徽 合肥 230601）

“營改增”試點改革是國家實施結構性減稅的一項重要舉措。從目前改革效果看，基本達到了減輕企業稅負的目標，但仍存在某些企業稅負不減反增、非中性干擾經濟運行、地方財政收支逆差較大等問題。文章基于“營改增”改革中出現的上述問題進行原因剖析，并提出若干應對之策。

營改增；稅率；稅負；分稅平衡

一、我國“營改增”改革的現狀和稅負水平

營業稅改征增值稅（以下簡稱“營改增”）試點改革是國家實施結構性減稅的一項重要舉措。2012年1月1日，首先在上海市對交通運輸業和部分現代服務業開展“營改增”試點，8月起“營改增”試點地區迅速推廣至北京等8個?。ㄖ陛犑校?，到2013年8月推廣至起全國范圍。2014年1月，鐵路運輸和郵政業納入“營改增”試點改革，6月電信業也正式納入“營改增”范圍。截止當前，剩下建筑業、房地產業、金融業和生活服務業等四大領域尚未進行“營改增”。

“營改增”改革解決了營業稅嚴重的重復征稅問題，減輕了稅收對經濟運行的扭曲和對企業超額負擔，有利于促進經濟增長。據統計，全國2010年、2011年、2012年、2013年 2014年的營業稅為別為11157.91億元、13679億元、15747.64億元、17217.26億元、16894億元，2011、2012、2013年的增長率分別為22.6%、15.12%、9.3%、－1.87%，逐年呈遞減趨勢。①根據國家稅務總局2015年初召開的新聞發布會通報，截至2014年底，全國“營改增”試點納稅人共計410萬戶，其中一般納稅人76萬戶，小規模納稅人334萬戶。全年有超過95%的“營改增”試點納稅人的稅負不同程度下降，全年共減稅1918億元。

從數據總體上看，“營改增”在一定程度上改變了我國宏觀稅負水平長期居高不下的局面。相關數據顯示，在過去30年，OECD國家的平均宏觀稅負水平約為24%－27%，其中日本、韓國和美國的宏觀稅負在過去20年約在20%左右。而當前我國企業稅負水平，綜合考慮稅收、政府性基金、各項收費和社保金等項目后的稅負高達40%左右，遠高于OECD國家的平均水平。②“營改增”后多數企業的稅負水平明顯減輕，［1］企業的發展后勁和競爭力得以增強。從試點改革的實踐來看，截止2012年10月底，上海市1.82萬戶的新辦試點企業96%為服務業，前三季度增加值增長10.9%，遠高于第二產業增加值2.6%，也高于地區生產總值7.4%，稅制改革顯然促進了上海市服務業的發展。［2］江蘇省2013年數據顯示，由于“營改增”后的企業可以增加抵扣設備所含的進項稅，紛紛擴大投資，試點實施兩個月來，全省試點納稅人申報抵扣固定資產進項稅額14.98億元，換算成投資額103.10億元，服務類企業發展勢頭良好。③

二、“營改增”存在的問題及原因分析

盡管“營改增”效果顯著，仍存在許多亟待解決的問題，這些問題如果不及時妥善解決，將會影響“營改增”的進程，也會對“營改增”后增值稅制的進一步優化帶來障礙。

（一）“營改增”導致部分企業的稅負不減反增

“營改增”是國家實施的結構性減稅政策，它有助于消除營業稅由于不能抵扣進項稅而導致的重復征稅問題。然而，仍存在許多企業稅負明顯增加的情況。在上海2012年試點情況調查中仍然有35.9%的受訪企業反映稅負增加，其中交通運輸業和鑒證咨詢服務業受影響較大，有58.6%的交通運輸業受訪企業稅負增加。④上海市發展改革研究院課題組研究的《2012年一季度上海服務業重點監測企業問卷調查報告》中指出，有37.5%的企業反映“營改增”后稅負有所增加。［3］企業的稅負增加主要有以下幾個原因：

1.增值稅的稅率較高

從名義稅率上看，“營改增”之前我國很多行業的營業稅稅率較低，“營改增”后增值稅稅率設置過高。以交通運輸業為例，營業稅稅率為3%，“營改增”后稅率增加至11%。如果購進項目全部適用11%的增值稅稅率，則其購進項目金額占銷售額的比例，即稅負平衡點應為69.73%。以有形動產租賃為例，營業稅稅率比照“服務業”為5%，“營改增”后稅率增至17%。如果購進項目全部適用17%的增值稅稅率，則其購進項目金額占銷售額的比例，即稅負平衡點應為65.59%。也就是說，這兩個行業要想“營改增”之后稅負減輕，允許抵扣的進項占比必須較高，這在“營改增”初期，由于經營模式、采購方式和發票管理制度等沒能及時調整和完善，導致一些企業難以獲得足額抵扣，從而稅負增加。

2.進項稅額抵扣不足

“營改增”稅負變化可分解為增稅效應和減稅效應?！盃I改增”后稅率的上升屬于增稅效應，因而“營改增”后是否存在減稅效應取決于企業進項稅額抵扣程度。潘文軒（2013）指出，只有當進項抵扣的減稅效應超過在稅率變動的增稅效應時，才會出現“營改增”后服務業企業稅負減輕。［4］我國目前由于抵扣方面制度的不完善，抵扣減稅效應很低，導致“營改增”部分企業稅負不減反增。

首先，固定資產周期較長的影響。在“營改增”之前很多企業已經購置了固定資產，并且這些固定資產周期很長，短時間內企業不會有大額的資產要購買，這樣企業就缺少大額的進項稅可以抵扣，導致企業稅負增加。

其次，“營改增”范圍仍然較窄。比如房屋租金、物業管理費不能作為進項抵扣，使文化創意服務業、簽證咨詢服務業的一些企業感到稅負壓力。［5］一些知識密集型的企業，如會計事務所主要成本構成中固定成本和人工成本較高，卻不允許進行進項稅抵扣，導致企業稅負提高。保險費是一些企業，尤其是交通運輸企業中最主要的一項開支，但是金融保險行業目前尚未納入“營改增”試點范圍，導致交通運輸業發生的保險費由于沒有增值稅專用發票而無法進行抵扣。

再次，扣稅憑證獲取困難或疏于管理。從試點情況來看，很多企業很難獲得可以抵扣的合法憑證，從而影響其進項稅額的抵扣，造成稅負增加。就交通運輸業來說，為交通運輸企業提供修理服務的大多是小規模納稅人，所支付的修理費無法獲取增值稅專用發票進行抵扣；由于攜帶營業執照復印件等證明材料不便，交通運輸業企業的駕駛員在加油站加油后通常不愿意去開具增值稅發票，［6］從而無法抵扣。此外，很多企業在購進環節不加強發票管理，尤其現在一些地方政府采取過渡性補貼政策使企業產生依賴心理，因而不積極索取發票，或者雖然獲得了發票，但發票項目填寫不完整，填寫錯誤等情況時有發生，這些都會影響其進項稅額的抵扣。

（二）“營改增”的非中性表現對經濟產生干擾

1.增值稅多檔稅率影響資源有效配置

現行增值稅中絕大多數的貨物都按照17%的基本稅率征稅，這種基本中性的做法，保證了市場對資源優化配置的基礎性作用。此外，還有低稅率13%、出口環節零稅率和征收率3%。“營改增”后考慮到平穩過渡，減少改革阻力以及財政的承受能力，增加了11%和6%兩檔稅率。但這種做法只能治標不治本，違背了增值稅作為中性稅收本應有的特性，嚴重干擾市場運行，導致資源配置效率低下。

首先，增加了企業的管理負擔。企業的銷售環節和購進環節中面臨不同的增值稅稅率，就會出現“無稅扣稅”、“高征低扣”或者“低征留抵”等銷項稅額和進項稅額不平衡問題，從而影響企業現金流大小，增加企業的管理成本。

其次，阻礙產業之間的融合發展。稅率過多，意味著不同行業的稅負水平不同，而不同行業是相互聯系的，甚至是相互融合，行業邊界越來越模糊，不同的稅率，會產生類似于分設稅制的負面效果，妨礙產業結構的合理化和升級。例如，“營改增”將交通運輸業和物流輔助業（包括倉儲服務、裝卸搬運服務、貨物運輸代理服務、貨運客運場站服務、港口碼頭服務和代理報關服務）分別適用11%和6%的稅率，但是兩者具有很高的融合度，企業需要分開來核算這樣，從而增加企業的成本。

再次，造成征收率下降。因為稅率的多樣化，將使征管更加復雜，給企業制造避稅空間，一些企業通過改變與上下游企業之間的購銷關系進行避稅活動，甚至利用稅制和征管的漏洞進行稅收欺詐，造成國家征收率的下降，或者國家稅收的流失，也給企業本身帶來巨大的稅收風險。

2.增值稅優惠措施過多違背改革初衷

為保證“營改增”的順利推進，在進入“營改增”的初期，原先給予企業的營業稅優惠政策理論上應該延續，并根據增值稅特點進行調整，政府也不可避免地會使用一些優惠政策來解決企業面臨的一些問題。這種做法會增加稅務機關的操作難度，促使企業避稅活動活躍，侵蝕國家的稅基，使國家稅收收入流失。不僅如此，對增值稅實施過多的稅收優惠政策，其結果可能與目標背道而馳。例如，“營改增”后對特定產品或者服務給予免稅等優惠政策，認為是針對增值稅的所謂累退性而進行的一種稅制設計。然而，免稅的結果可能加重企業本身的稅負，因為增值稅的免稅是指銷售環節的免稅而其進項稅無法得到抵扣，實際稅負究竟是上升還是下降不能確定。

（三）“營改增”加劇了地方財政收支逆差問題

一方面，“營改增”使地方稅收入增長速度回落。營業稅是地方稅的主體稅種。據統計，2010年，我國營業稅收入為11157.91億元，其中中央和地方收入分別為153.34億元、11004.57億元。⑤地方營業稅占營業稅總收入的98.63%?！盃I改增”后，雖然實行“老稅共享，新稅歸地方”的過渡性做法，即目前原歸屬試點地區的營業稅收入，改征增值稅后仍歸屬試點地區，暫時保證了地方政府的財力，但由于“營改增”的減稅效應，也對地方政府稅收收入造成一定影響。具體如表1所示。

表1 地方稅收占全國稅收比例及占地方財政收入

從表1中可以看出，我國地方稅收占地方財政收入的比例逐年下降：2011年為78.23%，2012年為77.4%，2013年為78.1%，此為結構性減稅風險。與此同時，也說明“營改增”的減負目標實現很好，在一定程度上有利于增強經濟增長后勁。

另一方面，“營改增”導致地方政府支出增加。在“營改增”改革過渡期，可能造成部分企業稅負增加，地方政府應給予企業一定的財政補助。而地方政府的剛性支出壓力一直存在，目前與財政收支增幅或生產總值掛鉤的重點支出涉及教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育等7類財政安排占全國財政支出的比重不小。

綜上分析，“營改增”下，地方的收入雖然總量在增加，但支出也在增加，而且地方支出增加超過收入增加，造成地方收支出現很大的逆差，具體如表2所示。

表2 全國地方財政收入和支出的收支差

從表 2可以看到，2009年地方收支差為－28，441.56，到了2013年，地方收支差的缺口擴大到－50，303.38。這一缺口的拉大打破了中央與地方稅收分配的平衡關系，地方稅收收入相對來說減少，而支出在以一定的速度增長。雖然目前“營改增”部分仍然留歸地方，但并不是長久之計，但如果把地方政府唯一比較大的稅收收入營業稅，按照現行增值稅75：25的比例進行共享，則地方政府的收入將失去重要支撐，收支必然出現更大的逆差。因此，面對“營改增”對現行分稅制構成的沖擊，尤其是對地方稅體系的巨大影響，如何調整中央和地方分配關系以增加地方政府的收入，如何進一步發揮地方政府的職能作用，如何重塑地方稅收體系，將是“營改增”后面臨的重要改革問題。

三、“營改增”后的應對之策

（一）幫助企業減輕稅負，使改革平穩過渡

1.完善現行財政補償機制

針對“營改增”導致部分企業稅負不減反增的情況，各地應根據具體情況制定和完善財政補償機制。首先，財政補貼應保證本地區相同的標準和期限，避免造成地區間的苦樂不均；其次，財政補貼標準的設置切忌一刀切的做法，不應按照“營改增”后稅負增加的絕對額作為標準，而應考慮企業的承受能力和需求因素，避免造成企業間稅負縱向不平。第三，鑒于財政補貼可能被濫用的弊端，為了防止企業產生依賴思想和減輕財政壓力，財政補貼的使用范圍、規模和時間上應該有一個限度：在總量上，應減少補貼項目，壓縮補貼規模；在結構上，應規范補貼方式，慎選補貼對象；在時間上設置財政補貼的期限1－2年比較合適。總之，“營改增”改革的初衷就是結構性減稅，企業有增有減的稅負純屬正常，財政補貼只是一種過渡辦法，時機成熟時應及時取消。

2.加強宣傳培訓輔導活動

為了使企業順利適應“營改增”改革，應站在納稅人的立場上了解納稅人的實際困難，加強對企業的政策宣傳、專業培訓和輔導工作，解答納稅人的疑問，把工作做細做透，提高企業應對“營改增”的減負信心，要求企業遵循“轉變觀念、積極應對、練好內功”的原則應對“營改增”。首先，要求企業加快轉變經營方式，由過去的粗放式經營，轉變為現代化的精細管理模式，從而減輕企業的負擔。其次，應加強對“營改增”后財務核算和內部控制的培訓，促進企業面對新舊稅制銜接，轉變財務管理模式，加強財務核算與內部控制。再次，幫助企業加強進項稅額的管理。面對上游企業“營改增”后稅負轉嫁的可能，以及不能從小規模納稅人和個體經營者手中獲取增值稅專用發票的情況，建議企業加強對上游供應商的分類管理和選擇。原則上應選擇能提供專用發票的一般納稅人購進商品或者勞務。如果非要從小規模納稅人那里購進，除了在簽訂合同中要求其申請稅務機關代開專用發票之外，還應要求企業做出諸如價格等方面的讓步。

3.加快增值稅擴圍的進程

逐步擴大“營改增”試點的行業和地區范圍，抵扣不足的問題就會逐步得到解決。目前尚有房地產業、建筑業、金融保險業和生活服務業等未納入“營改增”，在一定程度上使增值稅的抵扣鏈條不連續，造成某些企業稅負增加。因此，加快增值稅的擴圍進程，可以保證增值稅抵扣鏈條不中斷，可以充分體現增值稅“道道課征”而“稅不重征”的重要性質。

（二）優化增值稅制改革，使稅制回歸中性

增值稅作為一個中性化稅種，客觀上要求采用單一稅率。目前世界上采取一檔稅率的國家有英國（17.5%）、丹麥（25%）、挪威（22%）、新西蘭（12.5%）、智利（18%）、阿根廷（18%）、加拿大（7%）等等。但是由于各國國情不同，所要達到的目標不同，單一稅率不一定是理想稅率。拉姆塞法則的思想也認為，增值稅采用單一稅率也不是超額負擔最小化時的稅率。然而，多檔次稅率的國家也屬罕見。國際上采取四檔（包括四檔）以上的國家，在開征增值稅的166個國家中只有11個國家，我國就是其中之一。絕大多數國家都采取三擋以內的稅率。采用二檔的國家有：瑞典（12%、21%）、德國（7%、15%）、葡萄牙（5%、16%）、荷蘭（6%、17.5%）、巴西（18%、25%）、波蘭（7%、22%）等；采用三檔稅率的國家有：比利時（6%、39.12%、19.5%）、西班牙（3%、6%、15%）、盧森堡（3%、12%、15%）等等。⑥

因此，從歐洲發達國家的稅收改革過程和其他一些發展中國家增值稅稅率設置來看，單一化和多樣化的稅率設置并不多見，減少稅率檔次是今后我國增值稅稅率改革的必然趨勢?！盃I改增”后，我國應注意（1）科學制定基本稅率。17%的基本稅率將可能不再是“標準”。政府應在對每一行業實際運營中的增值稅稅負水平進行科學測算，在此基礎上，結合周邊國家的平均增值稅稅率水平，既不讓財政收入受到影響，又達到降低稅負作用，制定一個基本稅率。（2）堅持“簡稅制”原則，減少稅率檔次，以三檔為最優。（3）完善稅基的確認。應堅持“寬稅基”原則，把增值稅的征稅范圍覆蓋所有的行業和企業，保證提供產品和服務的納稅抵扣鏈條完整，清理目前過多的侵蝕稅基的稅收優惠政策，加強進項稅額的抵扣管理，完善稅基的確認。

（三）深化財政體制改革，完善地方稅體系

1.制定科學的收入歸屬政策

“營改增”后，為了保持現行財政體系的基本穩定，應研究制定“營改增”后的收入歸屬政策。目前，在地方政府的事權劃分不變的情況下，采取“老稅共享，新稅歸地方”的過渡措施，即原歸屬地方的營業稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬地方政府所有，中央暫不參與改革帶來的增值稅增量分成。這種做法暫時避開了“營改增”收入在中央和地方政府之間分配難題，在短期內有利于“營改增”的全面推行，為財政體系調整奠定經濟基礎。但是，“老稅共享，新稅歸地方”做法缺乏規范性，長期實行會嚴重影響中央和地方收入分配關系。于是，地方政府急需制定和完善“營改增”后稅收收入歸屬政策，建立起穩定的中央和地方財政收入分配關系。可考慮把新老增值稅打包，適當調整增值稅分成比例，同時對其他共享稅進行微調，以抵消“營改增”的“減收效應”。然而，值得注意的是，由于我國地方政府天然的“招商引資”驅動，這種收入共享的辦法會造成地方稅收的惡性競爭。因此，理論上增值稅應百分之百歸中央，但是考慮具體國情，改革應該是新老增值稅打包大頭歸中央，小頭歸地方，以減少地方小頭返還的力度。

2.選擇合理的地方主體稅種

“營改增”后地方主體稅種的缺失使地方稅體系面臨挑戰。因此，合理選擇主體稅種對地方稅體系的重構有著決定性作用。筆者認為，具體選擇哪一稅種要結合各種因素進行考慮，既要基于稅種本身的特性，也應注重影響地方政府行為方式的選擇，把地方政府的積極性引導到轉變經濟發展方式上來。為此，今后能作為地方主體稅種的主要有：

（1）房產稅。這里所謂的房產稅是對房屋的存量征收的一種直接稅。房產稅的征收有利于調節收入分配，緩解貧富差距，彌補現行個人所得稅調節收入分配較弱，幾乎淪為“工薪稅”的不足。而且由于房產坐落位置固定，稅基流動性小，地方政府能比較便捷地了解課稅對象的信息，地方政府組織征收效率較高。地方政府的重要職責是市政建設、維護治安、保護居民財產安全等，這些職能的發揮可促進房地產的保值與增值，房產稅的地方征收具有鮮明的受益性。此外，以房產為主的財產稅還具有主體稅種的法律基礎，2007年《物權法》的實施，使保護私人財產有了法律上的保障。

（2）資源稅。資源稅具備的特點與房產稅類似。首先稅基不易流動，不論是礦產資源還是水資源、森林資源等都有很強的地域性，地方征收會更有效率。其次資源稅的征收具有良好的矯正作用，有利于自然資源的保護，提高資源的使用效率。最后近年煤炭從價以及稀土等資源從價使得資源稅稅基更加穩固。

然而，由于各地的房地產發展狀況和資源的分布存在一定的差異，若各地區均選擇同樣的地方主體稅種不符合因地制宜和公平效率的原則。因此，在財產稅和資源稅均可作為地方主體稅種的基礎上，根據區域差異性，分區域選擇地方主體稅種進行構建。例如，由于中東部發達地區房地產業比較發達，可選擇房產稅作為主體稅種，而西部地區資源豐富，但利用率不高，以資源稅為主體稅種，一方面增加了地方財政收入，也可以提高資源利用率。

3.財權和事權重新劃分改革

“營改增”后，應重構中央與地方財政關系，進行財權事權重新劃分改革，建立中央、地方事權與支出責任相適應的制度，以此帶動中央與地方政府的職能轉變。在事權的劃分中，對于社會保障、義務教育等支出，由中央政府統籌安排更為適宜，可劃歸中央事權，“營改增”的減收效應也得到一定的抵償。財權劃分上要綜合考慮稅權、費權、產權等，徹底調整中央和地方財權劃分范圍和方式。

注：

①2010－2013年中國統計年鑒。

②中國行業研究網2013年7月25日。

③《江蘇經濟報》，2013年1月1日。

④2012年上海統計年獻地方統計局。

⑤2011年統計年鑒。

⑥中國稅務報／2012年／5月／23日／第005版。

［1］張小鵬.增值稅擴圍問題研究［D］.昆明：云南財經大學，2012.

［2］王建平.增值稅改革中稅率問題的探討［J］.稅務研究，2005，（9）：36－38.

［3］譚郁森，朱為群.增值稅改革的稅率選擇［J］.稅務研究，2013，（1）：51－54.

［4］魏陸.上?！盃I改增”試點政策效應的分析及完善［J］.稅務研究，2013，（4）：12－17.

［5］彭雪，白蘭.增值稅稅率的國際借鑒及改革啟示［J］.經濟視角（下），2013，（7）：88－90.

［6］張海蒙.營改增背景下地方稅體系完善［D］.石家莊：河北經貿大學，2014.

Problems with“Replacing the Business Tax with a Value－Added Tax”and Their Solutions in China

Zhang Yun－hua，Ren Yan－he
（Anhui University，Hefei Anhui 230601，China）

＂replacing the business tax with a value－added tax＂pilot reform is an important measure of the national implementation of structural tax cuts.From the current reform effect，basically achieved the goal to reduce the corporate tax burden，but there are still some corporate tax burden increased rather than decreased，the interference of non－neutral economy，local finance larger balance of payments deficit and other issues.This article，＂Camp changed to increase＂The problem appears reform were based on reason，and puts forward several countermeasures.

replacing the business tax with a value－added tax；tax rate；tax burden；tax－sharing

F82.42

A

1672-0547（2015）03-0036-05

2015－05－06

張云華（1973－），女，安徽合肥人，安徽大學經濟學院財政系副教授，博士，研究方向：財稅理論和政策、稅收籌劃、國際稅收；任言和（1985－），男，安徽宿州人，安徽大學經濟學院財政系碩士研究生，研究方向：財稅理論和政策、稅收籌劃、國際稅收。