綠色崛起的瓊海范例
——國際旅游島戰略下新型城鎮化與政府作用

□王健生 征庚圣

綠色崛起的瓊海范例
——國際旅游島戰略下新型城鎮化與政府作用

□王健生 征庚圣

嘉積北仍村幽靜時光

海南為我國欠發達的省份，瓊海市人均本地生產總值略低于全省平均，城鎮化率較低，是農村勞動力凈輸出地區。近年來，瓊海以改革創新的精神，勇于探索，主動承擔起國際旅游島建設中的瓊海擔當。提出了“打造田園城市、構建幸福瓊海”的目標，妥善處理好政府與市場、公平與效率之間的關系，讓瓊海人民和外地游客笑意寫在臉上，幸福發自內心，提升了海南國際旅游島建設中“人”的溫度，創造了綠色崛起的瓊海范例。

瓊海“田園城市”出臺的時代背景

黨的十八大報告著力強調科學發展和生態文明建設，把促進城鎮化、農業現代化同步發展，推動城鄉發展一體化作為加快轉變經濟增長方式的重要舉措。海南省第六次黨代會確立了堅持科學發展、實現綠色崛起，全面加快國際旅游島建設的發展戰略，提出將海南建設成中外游客的度假天堂和海南人民的幸福家園。瓊海市委、市政府立足于本地情況和具體問題，從建設國際旅游島的國家戰略中尋找自身的定位和突破口，于2012年提出了“打造田園城市、構建幸福瓊海”的發展戰略和目標，并于2013年3月提出“不砍樹、不占田、不拆房、就地城鎮化”（以下簡稱“三不一就”）的基本原則，推動了產業結構的轉變和升級。從中觀層面看，它也是一種倒逼機制在發生作用。具體而言，有以下三個方面：

第一，房地產脆弱性和轉型壓力,需要轉變經濟發展方式。隨著國際旅游島建設的推進，瓊海的房地產業得到了高速發展。優質土地資源向房地產業集中，地方財政的70%依賴房地產業。但是，隨著國家宏觀調控以及限制房地產開發的“國八條”出臺，對瓊海房地產業影響很大。從長遠來看，倚重房地產的發展模式已無法支撐瓊海經濟的可持續發展，風險大，容易造成經濟過大起伏。且在征地拆遷過程中，農民的利益得不到有效保障，社會矛盾時有激化，再靠大拆大建，走“物的城鎮化”，農民“被上樓”已經難以為繼。要減少路徑依賴，破除制度鎖定，就必須提供新的制度安排。

第二，瓊海走傳統的以工業化帶動城鎮化路徑存在瓶頸。在海南集約發展工業的總體定位下，瓊海工業基礎薄弱，吸納就業能力較低，工業增加值占本地生產總值的比例約為6%。究其原因在于產業結構不合理，2011年瓊海市三次產業結構比重為42.5:16.0:41.5，呈現“啞鈴型”結構特征。雖然瓊海可以發展加工業和輕工業，但要形成支柱性產業非短期內可以達到；此外，這些工業企業能否發揮后發優勢，在全國產能普遍過剩的情況下贏得市場也是未定之數。

第三，由于農業占比較高，瓊海城鎮化進程存在較大不確定性，需要穩步推進。對于一個社會而言，增長和穩定處于同等重要的地位。世界銀行早在1997年出版的《2020年的中國——新世紀的發展挑戰》的研究報告中就指出，中國除了面臨著從計劃經濟向市場經濟的轉型外，更面臨著從鄉村型的農業社會向城市型的工業社會轉型，在富裕的工業國家中，這一轉型花了幾個世紀的時間，而在中國，這一進程將被縮短到一代人或兩代人的時間。“這兩種轉型的合力，產生了強大的漩渦和逆流，他們是可能破壞穩定的潛在因素，而且總是難以預測。”城鎮化是我國擴大內需的重要潛力，瓊海要在第二產業相對較弱的情況下推進快速城鎮化，實現經濟轉型，面臨著內外部的諸多挑戰，需要在創新和試錯的過程中保持經濟社會的基本穩定，在經濟新常態下減少轉型的成本，分享改革的紅利；需要加強頂層設計，在借鑒其他地方城鎮化經驗教訓的基礎上，統籌各方面利益關系，充分調動各方面積極性，努力形成各盡其能、各得其所而又和諧相處的良好局面。

在構建“幸福瓊海”過程中政府的定位轉型

在新型城鎮化過程中，瓊海市委、市政府就現狀出發，從問題入手，樹立了目標導向，不搞大拆大建，不提出不切實際的城鎮化指標，從政策措施、資金引導和完善治理上下工夫，推動新型城鎮化的健康穩步發展。“三不一就”之間形成了良好的互動氛圍：“三不”是保障，“一就”是導向；“三不”是政府承諾，“一就”是各方責任；“三不”追求利益和諧；“一就”鋪設發展通道，減輕了強制性制度變遷的負面影響，實現了誘致型制度變遷。

第一，在思想和行動上守住底線，防止政府職能的失位、越位和錯位。從政府與經濟發展之間的關系看，傳統公共管理理論認為存在著“政府悖論”，即政府是經濟發展的源泉，但政府又常常成為經濟發展的障礙；也有觀點認為，政府在權力行使過程中存在著“尺蠖效應”——放權時爭利，收權時棄責。瓊海市委、市政府在加強對城鎮化工作領導的基礎上，發揮政府“宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務”的職能，在全能型政府與放任型政府之間找到了結合點，合理確定了政府、市場、社會的邊界，在經濟建設和社會管理過程中，回歸服務型政府的本來面貌，既發揮市場在資源配置中的決定性作用，也防止出現市場力量左右政府決策，扭曲經濟社會正常運行機制的情況。在城鎮化的過程中，將人口流動上升為公民流動，把提高城鄉居民收入、提升居民福祉和滿意度作為不可或缺的檢驗標準，樹立為顧客服務的意識。為此，瓊海專門成立田園城市建設推進領導小組，下設城鄉統籌辦公室，統籌城鎮化建設相關事宜，逐步解決城鄉經濟二元結構問題，帶動城鄉一體化發展。在城鎮化推進過程中，加強頂層設計，采用自上而下和自下而上相貫通的辦法，防止出現資源錯配和“雙輸”的局面，如城鎮中失業人口與農村產業空心化并存，城鎮空巢和農村荒廢并存，農民市民化投資成本和收益不匹配等問題。

第二，創新競爭機制，加強引導，打造城鎮作為經濟社會發展增長極。從傳統意義上看，產業化推動供給，城鎮化創造需求。瓊海充分利用本地的資源稟賦，通過五大系統、十大工程、雙百項目和四大抓手來落地。五大系統涵蓋了基礎設施系統、生態保護系統、產業支撐系統、鄉村旅游休閑系統、社會管理系統。在產業規劃上，將縱向的產業管理轉變為橫向和縱向相結合，鄉鎮政府有經濟發展方面的責任；在產業發展上，在“一鎮一品”和規模經濟的基礎上，大力進行產業融合，取得了明顯效果。在風情小鎮建設中，統籌規劃，穩步推進，具備條件的鄉鎮先行一步，力爭將所有鎮都建設成具有各自特色的風情小鎮。在編制預算時，確定由瓊海市財政每年拿出2-3億元的專項資金逐步完善基礎設施，并縮小鄉鎮人均財力之間的差距，保證起點的相對公平和基本公共服務均等化的實現。

第三，處理好政府權力與依法治理之間的關系，構建“法治”和“德治”瓊海。政府在推動經濟社會發展過程中往往會存在權力失衡現象。對瓊海而言，這就要求政府限制權力的邊界，堅持田園城市建設不動搖，提高人民福祉不懈怠，推行新型城鎮化不折騰。對人民有敬畏之心、對自然有敬畏之意，處理好“有為”和“無為”之間的關系，減少了在經濟發展過程中政府與民爭利的現象。在涉及群眾利益的過程中，能夠從地方政府組織法、物權法、侵權行為法等法律法規入手，體現依法治市的理念。“三不”在實際中能否切實推行，不僅關系到黨風政風建設，更關系到政府承諾的誠信度和公信力建設的問題，政府承諾是否可信、可行，是否會形成上有政策、下有對策的博弈，將給社會風氣帶來或好或壞的影響。實際上，“三不”是還權于民的舉措，讓群眾是否砍樹、占田、拆屋等行為，更多是在制度約束下的自我決定，提升了公民的主人翁意識，有助于民主法治建設的推進，使瓊海人民更加和諧幸福。

瓊海“田園城市”建設的階段性成果

從理論角度剖析，瓊海在全國率先提出“打造田園城市，構建幸福瓊海”的發展戰略與“三不一就”的工作思路，無論對于我國解決三農問題，還是對于經濟社會協調發展都有一定的借鑒價值。短短兩年多時間，瓊海在提質增效上，成就明顯。

第一，瓊海發展引起了中央高度重視，推動了自上而下的制度變遷。2013年9月，中央辦公廳督查室對瓊海特色城鎮化進行全面調研，在督查專報上進行了系統總結，并呈報中央高層。2013年12月,習近平總書記在中央城鎮化工作會議上指示“讓居民望得見山,看得見水,記得住鄉愁”。2014年5月，國務院辦公廳印發的《關于改善農村人居環境的指導意見》提出，根據各地經濟社會發展實際，科學確定不同地區的具體目標、重點、方法和標準，防止生搬硬套和“一刀切”，防止大拆大建，慎砍樹、禁挖山、不填湖、少拆房。2015年中央一號文件則指出，中國美，農村必須美，要求堅持不懈推進社會主義新農村建設，讓農村成為農民安居樂業的美麗家園。2015年，中央文明辦發出的《建設美麗鄉村，構建幸福家園——關于海南省瓊海市農村精神文明建設的調研報告》一文，充分肯定了瓊海市在探索和實踐美麗鄉村建設工作中的經驗做法，認為其對于全國中西部地區生態環境同類型的農村具有典型示范作用，值得廣泛學習推廣。

第二，風情小鎮建設特色鮮明，新型城鎮化取得了初步成效。2013年11月，博鰲鎮被住建部評為全國首批8個美麗宜居示范小鎮，是海南省唯一入選的鄉鎮。2014年3月，潭門鎮入選文化部“全國十大幸福小鎮”名單。目前，嘉積、博鰲、潭門、中原、萬泉、塔洋等6個風情小鎮建設扎實向前推進。2014年瓊海已著手對其他鄉鎮進行改造，“一鎮一產業”的特色小鎮雛形初顯。

第三，經濟基本實現了轉型，發展的穩定性有所提升。在房地產業投資增速下滑的情況下，旅游業與農業的融合得到了提升，基本彌補了投資增速回落帶來的缺口。在投資、消費和凈出口的“三駕馬車”中，本土消費已占據首位，外來游客（尤其是鄰近地區居民）出行增加，對外開放繼續加強，為海南在國際旅游島建設過程中擴大內需提供了補充。2014年三次產業結構之比為39.5:15.3:45.2，其中第三產業占比上年提升3個百分點，經濟發展結構進一步優化。2014年瓊海本地生產總值增長8%，在東部6個市縣中增長率位居第二。

第四，幸福瓊海吸引力增強，農民工返鄉就業驟增。在強調以人為本的新型城鎮化和“人的新農村”過程中，人口流動轉變為公民流動，“民為貴”理念得到加強，鄉村建設的凝聚力和推動力大大提升。自2013年來，瓊海累計有1.2萬農民工返鄉就業，這說明當地宜居宜業環境的改善，改變了農民工進城的結構和人口紅利的格局，將在一定程度上推動當地勞動分工的精細化和專業化，帶來更大的市場效應，促進勞動生產率的進一步提高。

第五，產業結合更加緊密，旅游收入大幅提高。瓊海自然風光優美，有舉世聞名的博鰲亞洲論壇，具備做大旅游的天然優勢和品牌優勢；農業資源豐富，歷史上就是魚米之鄉，現在還是“中國胡椒之鄉”“珍珠番石榴之鄉”“火龍果之鄉”和“油茶之鄉”，農業和旅游業結合具有良好的基礎。近年來，瓊海旅游業在和農業深度融合過程中，發展進程不斷加快。2011年旅游接待人數為387萬人次，旅游收入為14.8億元。2014年，旅游計劃接待人數591.2萬人次，實際接待716.8萬人次，比上年增長39.3%；旅游總收入為33.2億元，比上年增長62%，大大超過全省旅游接待人次和收入平均增幅。

當然，瓊海綠色崛起僅僅是一個開始，其在轉型過程中難免還會存在一些問題，但是，瓊海實踐無疑是海南國際旅游島自主創新、內源式發展和綠色崛起的范例。對于海南中、東部“啞鈴型”產業結構的市縣如何穩步推進經濟社會協調發展有很強的借鑒意義，對于新時期處理政府與市場、社會的關系有很強的導向作用。

（作者單位：海南省旅游發展研究會、海南省外事僑務辦公室）