軍工科研體制改革回望：釋放市場的力量

脫胎于蘇聯模式的中國國防科技工業是一個能夠集市場經濟改革大方向、所有制經濟制度、國有企業改革和科技體制改革等多重緯度和碰撞于一身的改革領域。不過，國防科技體制改革從未像其他經濟領域的改革一樣，陷入充滿意識形態色彩的社會爭論中，或許是由于這一領域因保密需要而不透明，涉及的技術領域和行業特點又過于復雜。在美國，有一門稱為“國防經濟學”的經濟學分支，專門使用經濟學方法研究國防領域的各類現象和問題。

市場化路徑

盡管“國防科技工業”表面看上去是一個完整的術語，但其實在共和國歷史上曾經分為兩部分：國防工業和國防科技，前者是企業性質的工廠，后者是事業單位性質的研究院所。1956年，初步形成了由國防科研單位、中國科學院、高等院校、國務院各部門研究單位和各地方科研單位等5路科研大軍組成的新中國科技事業體系。研究機構與企業相分離，研究、設計、教育、生產脫節，軍民分割，部門分割，地區分割……改變以上這些情況也就成了1984年經濟體制改革正式啟動后開始的科技體制改革的主要內容之一。

國防科研院所的改制是沿著黨中央提出的“軍民結合，平戰結合，軍品優先，以民養軍”的十六字方針進行的，表現為“轉軌變型”，一是計劃經濟向市場經濟轉化，二是軍品技術向民品項目轉化。在國際潮流以和平發展為主旋律的新的發展形勢下，國家的軍品科研項目和研究費用日趨減少，而且向少數軍工科研院所轉移。國家體制改革大趨勢要求軍工科研院所由國家的事業單位體制向企業轉化，發揮其科研優勢，服務于市場經濟。

在1993年的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，“軍工企業應由國家獨資經營”出現在國有企業改革的部分；在科技體制改革部分，“軍民兩用技術”理論雖然被采納，但軍轉民的單向度轉移也只是國防軍工科研單位的任務之一。

可以說，在市場經濟體制改革的初期，國防科技工業，作為一個行業是高度壟斷的，甚至是雙向獨家壟斷——在這個產品市場上，只有一個買方和一個賣方。按照經濟學的邏輯，價格對資源的配置在這樣的市場類型中幾乎不會起作用。

如果說上世紀90年代國防工業的軍民結合已經基本解決，那么科研領域的軍民結合則成為新的課題。

在2003年十六屆三中全會通過的《完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，“建立軍民結合、寓軍于民的創新機制，實現國防科技和民用科技相互促進和協調發展”被寫入科技體制改革的內容。

兩年后，著名的“非公36條”解禁非公有資本進入國防科技工業的限制，允許非公有制企業參與軍工科研生產任務的競爭和軍工企業的改組改制，正式開啟了“民參軍”的時代。這距離1988年規定“私營企業不得從事軍工、金融業的生產經營”的《私營企業暫行條例》已經過去了17年。3年后開始實施的《國家中長期科技發展規劃綱要》中，“國防科研體制改革”的提法首次出現。

2007年，國防科工委出臺了“非公36條”的配套政策，非公有制企業可以參與國防基礎科研計劃和軍品配套科研項目。但是，即使在民口科研項目領域，“體制外”的企業也很難中標。2012年，科技部還專門發文鼓勵更多的民營企業參與國家科技計劃。

2010年10月份，國發（2010）37號文下發，軍工科研院所改革已經提上日程。

應用型科研院所將進行企業化轉制；面向國防科技工業全行業服務的公益性、基礎性科研院所建立現代科研院所制度；此外還有一類，是關系國家戰略安全的科研院所。能夠讓市場興奮的改革看點主要是應用型科研院所的企業化改制。因為，這意味著現有軍工題材上市公司將可以注入新的優質資產，也將為各路產業投資基金帶來新的投資領域。

在2011年3月印發的國發（2010）37號文重點工作分工中，國資委牽頭的“深化軍工企業改革”、國防科工局牽頭的“積極穩妥推進軍工科研院所改革”與工業和信息化部牽頭的“立足民用工業基礎，結合國家科技重大專項及重大裝備專項的實施，促進重要機電產品、材料、器件、高端測試儀器、關鍵加工設備、科研生產軟件等制約武器裝備發展和軍工能力建設瓶頸問題的解決”成為3個非常明確的看點。

2012年，民間資本被允許參與政府組織的軍工技術轉民和軍民兩用技術開發科研項目。 2012年的新一輪科技體制改革提出，產業目標明確的國家科技重大項目將由企業代替政府部門牽頭組織實施。

2013年11月份的十八屆三中全會上，“推動軍民融合深度發展”被列為《關于全面深化改革若干重大問題決定》60項的第57項；涉及國防科技工業的表述是“健全國防工業體系，完善國防科技協同創新體制，改革國防科研生產管理和武器采購體制機制”。十八屆三中全會之后改革步伐明顯加快，改革已經在沿著內在的邏輯在市場化的方向上前進。

以資本促進創新

從2007年國務院開始施行國有資本經營預算制度后，為增強中央企業的自主創新能力，財政部在2008年制定了《技術創新資金管理辦法》，并于2009年和2010年兩次進行了“修改”。不過本次新的《產業升級資金管理辦法》卻并非是對前一份文件簡單的“修改”。

“產業升級資金”與“技術創新資金”也不僅僅是名稱的變化。在專項資金的設立目標上，產業升級資金沒有強調中央企業的自主創新，而在前3個技術創新資金文件中，專項資金用于支持中央企業實施“國家有關重點技術研發任務”。申報項目應是“技術水平國內領先，與國際發展方向接軌”，采用資本投入方式，不再是技術創新資金的無償資助，并劃定了項目總投資額30%和5億元的規模上限。

2009版的技術創新資金則是根據《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020年）》確定的重點領域及優先主題，中央企業實施的“國家重點技術研發任務”覆蓋“十一五”以來政府部門發布的所有產業規劃和科技計劃。經過2010年的修訂，財政部和工業和信息化部又通過發布項目指南方式聯合確定了74項重點技術，涉及信息電子、石油化工、化工、鋼鐵、有色金屬、建筑材料、機械裝備、船舶、軌道交通裝備、輕工、紡織、醫藥等12大行業。

顯然，用產業升級資金取代技術創新資金，中央國有資本經營預算體現出企業成為技術創新主體的改革思路，不再把自主創新的政治任務和國家有關重點技術研發任務強加給中央企業承擔。

2013年11月后，關于財政科技經費“后補助”的兩份政策文件正式對外發布。除去國家科技重大專項和科技部歸口管理的國家科技計劃實行“事前立項事后補助”和“事后立項事后補助”兩種形式外，還專門設立了“獎勵性后補助”。

12月12日，財政部正式公布了《中央國有資本經營預算重點產業轉型升級與發展資金管理辦法》（以下簡稱《產業升級資金管理辦法》），同時《中央國有資本經營預算重大技術創新及產業化資金管理辦法》（以下簡稱《技術創新資金管理辦法》）（財企（2010）153號）被廢止。

然而，條塊分割、多頭管理，科技計劃“碎片化”和利益固化問題一直束縛著科研創新戰略的發展。這也倒逼科技體制的改革的“大動作”。

2015年初，由科技部、財政部聯合制定的《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》的頒布，使改革開放30多年來逐步建立起中央財政科技計劃體系重新布局優化。

改革的總體目標是，強化頂層設計，打破條塊分割，加強部門功能性分工，建立具有中國特色的目標明確和績效導向的科技計劃（專項、基金等）管理體制，更加聚焦國家目標，更加符合科技創新規律，更加高效配置科技資源，更加強化科技與經濟的緊密結合，最大限度激發科研人員創新熱情。

媒體稱作為計劃經濟時代科技事業單位的最后一座堡壘，軍工科研院所改革或將是一場資本的盛宴。

勇闖改革深水區

2014年無疑是中國全面深化改革的元年。這一年，新一輪科技體制改革重拳頻出，頒布了一系列重要文件和措施，將在資源配置、科技與經濟結合、科技評價、治理體系等諸多方面產生深遠影響。

在國企改革大背景下，各大軍工集團紛紛加快了集團改革步伐。中國兵工集團2014年7月提出大力推進無禁區改革。2014年A股市場南通科技、閩福發A的兩起重要的“民轉軍”并購事件，則開啟了中航工業集團、中航科工集團資產證券化的新路徑。

國防科工局局長許達哲講話指出，鼓勵有條件的軍工科研院所進入市場。要充分發揮國家主導和市場機制兩個作用，鼓勵有條件的軍工科研院所進入市場。要通過改革打破體制機制的束縛，使人才合理流動，使產能充分釋放，使國防科技創新平臺持續健康運行，使廣大職工早日享受改革紅利。要積極推動包括推動國防科技工業軍民融合深度發展的若干意見、軍品科研能力結構調整工作方案、軍工科研院所分類改革方案。軍工事業單位改革已經箭在弦上。

在幾大軍工集團中，中國電科的整合最值得關注。一方面，其整合潛力巨大。中國電科旗下二級成員單位60家，其中47家為事業單位。由于研究所資產眾多，且受制于規章制度無法對接市場，因此中國電科的資產證券化率剛剛超過20%，是軍工集團中比較低的。

另一方面，這些資產的經營情況較好。中國電科資產經營部相關人士在一次內部會議上表示，過去11年，中國電科利潤復合增速23%，計劃到2020年利潤復合增長率保持在22 %。2013年，中國電子科技集團收入超過千億元，利潤超過百億元。而電子產品技術密集度高，無論是在未來的高科技國防裝備還是民用市場，均有很好的增長空間。

2015年，國防工業改革將會繼續推動軍工國企的整合，繼續提升證券化水平，推進軍民深度融合，科研體制改革可能將進入政策配套、實質推進階段。

有分析稱，國企改革的頂層方案有望在兩會后出臺。軍工作為2015年國企改革的重點，預計軍工各集團改革將加快，軍工集團改革將成為2015年重要看點。

（本文根據《軍工科研單位改革：資本的盛宴？》、《2014年科技體制改革評述》、《軍工巨頭備戰科研院所改革》等資料編輯而成。）